I SA/Wa 1988/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skarg S. S. i M. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących S. S. i M. L. po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej W., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i w zarząd Przedsiębiorstwa [...] części nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m² stanowiącej współwłasność W. S. (7/12) i H. S. (5/12) z nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] ary. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] marca 1970 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższą decyzję. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1969 r. i z [...] marca 1970 r. Decyzje Prezesa UMiRM zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Przedsiębiorstwo [...] i [...] Przedsiębiorstwo [...] "K." w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2003 r. sygn. I SA 2802/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. i [...] kwietnia 2001 r. Sąd uznał, że zasadniczą kwestią jest jednoznaczne ustalenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz określenie jego podstawy prawnej. Podmiot składający w dniu 26 marca 1955 r. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego to Zjednoczenie [...] w W. Jako podstawę wywłaszczenia wskazano przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. i dołączono zezwolenie, o którym mowa w art. 5 tego dekretu. Zezwolenie wydano Zjednoczeniu [...] i obejmowało zgodę na nabycie nieruchomości w W. [...] o powierzchni [...] ha, w tym działkę o powierzchni [...] ha z nieruchomości objętej kw. "[...]". W dniu 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwo [...] wystąpiło – powołując się na wniosek z 1955 r. - podało, że wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie o wydanie decyzji wywłaszczeniowej. We wniosku wskazano także, do jakich nieruchomości wnosi o umorzenie postępowania i w stosunku do których wnosi o wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Wśród nieruchomości koniecznych do wywłaszczenia wskazano nieruchomość o powierzchni [...] ha pochodzącą z nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] ary. Okoliczność tę organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu w każdym stadium postępowania. W tej sytuacji konieczne było ustalenie następcy prawnego Zjednoczenia [...]. Zgromadzony materiał nie daje podstawy do jednoznacznego wskazania, że Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym Zjednoczenia [...]. W świetle przepisów dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych nie było wystarczające dokonanie zmiany samej nazwy ale pociągało to za sobą zmiany majątkowe i strukturalne. W tym stanie rzeczy powstaje wątpliwość, czy postępowanie wywłaszczeniowe opisane w treści decyzji z [...] lipca 1969 r. było prowadzone w oparciu o wniosek z 26 marca 1955 r. pochodzący od Zjednoczenia [...], czy też pismo z 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwa [...] było nowym wnioskiem uruchamiającym postępowanie wywłaszczeniowe, do którego nie miały zastosowania przepisy dekretu z o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jeśli był to nowy wniosek, to poza analizą i oceną znalazłaby się sfera dotycząca naruszenia zasad postępowania wywłaszczeniowego opartego na przepisach dekretu. Może to też mieć znaczenie przy ocenie zdolności podmiotów do występowania w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ administracji nie dokonał oceny skutków prawnych, jakie dla sprawy mogła mieć decyzja z [...] grudnia 1994 r. Wojewody [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] "K." z siedzibą w K., poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W., nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m². Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1970 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r. Minister Budownictwa decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z wnioskami i ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili S. S. i M. L. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. ocenił, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), który stanowił podstawę kwestionowanych decyzji. Przepis art. 5 dekretu nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Zezwolenie - stosownie do art. 5 ust. 2 dekretu - miało być poprzedzone opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Ubiegające się o wywłaszczenie Zjednoczenie [...] uzyskało w dniu [...] lipca 1954 r. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego i obejmowało ono obszar o powierzchni ok. [...] ha obejmujący kilkadziesiąt nieruchomości stanowiących własność różnych właścicieli. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że spełniony został warunek określony w art. 5 dekretu. Zjednoczenie to, zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu, uprawnione było do nabycia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i pismem z 26 września 1955 r. wystąpiło o wywłaszczenie nieruchomości. Do wniosku dołączono dokumenty, o których mowa w art. 17 ust. 2 dekretu a tym samym spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajdują się jedynie strony 2-5 zawierające tabelaryczne zestawienie nieruchomości i właścicieli. Zestawienie to stanowiło część wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości i było wywieszone na tablicy ogłoszeń. Zezwolenie Przewodniczącego PKPG obejmowało zgodę na wezwanie zbiorowe. Zawiadomieniem z dnia 31 maja 1955 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie wysłano do właścicieli, a ponadto zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Rady Narodowej W. [...] w dniach od 16 czerwca do 30 czerwca 1955 r. Ponowne zawiadomienie o rozprawie z 9 sierpnia 1967 r. odebrali właściciele nieruchomości – W. S. oraz H. S. W. S. uczestniczyła w rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] sierpnia 1967 r. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było etapami, co potwierdzają decyzje wydawane na poszczególne nieruchomości. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało zakończone w szybkim terminie, lecz trwało do 1969 r. Mając jednak na uwadze zgodę Przewodniczącego PKPG z [...] lipca 1954 r. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co zostało dokonane w dniu [...] sierpnia 1954 r. (protokół), zakończenie postępowania w drodze wywłaszczenia było dopuszczalne i uzasadnione. Decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie ustalone na podstawie opinii szacunkowej. Wysokość odszkodowania określona została w oparciu o obowiązujące przepisy i zasady szacunkowe wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). Należy ocenić, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2005 r. zawiera wszechstronną ocenę prawną wniosków skarżących. Organ ten ustosunkował się też do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wyroku z 18 czerwca 2003 r., w szczególności w sposób wyczerpujący zostały ustalone i opisane przekształcenia byłego Zjednoczenia [...]. M. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniosła, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dołączył do wniosku wszystkich dokumentów wymienionych w art. 17 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i nie wskazał właścicieli, ani ich adresów przyjmując, że jest to nieruchomość nieznanego właściciela. W konsekwencji nie wystosowano do właścicieli wezwania do odstąpienia nieruchomości i zastosowano wezwanie zbiorowe. Ustalenie właścicieli powinno nastąpić na podstawie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów. W dacie złożenia wniosku o wywłaszczenie dla przedmiotowej nieruchomości założony był zbiór dokumentów [...] (postanowienie z [...] grudnia 1951 r. Sądu Powiatowego dla W. Wydział [...]). Do tego zbioru dołączono umowę sprzedaży z [...] grudnia 1951 r., w której wymienione były nazwiska właścicieli i ich adresy. Minister naruszył zasadę dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Pismo Przedsiębiorstwa [...] z 27 czerwca 1967 r. należało potraktować jako nowy wniosek o wywłaszczenie i rozpoznać go zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ w tej sprawie postępowanie nigdy nie było wszczęte. S. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami dekretu z 1949 r. W sprawie należało zastosować przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem pomiędzy Zjednoczeniem [...] a Przedsiębiorstwem [...] nie istniało następstwo prawne. Skarżący podnosi też, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została pomimo braku opinii, o której mowa w art. 5 dekretu i która zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 powinna stanowić załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Wywłaszczono nieruchomość o powierzchni większej niż wynikało to z wniosku Przedsiębiorstwa [...]. W toku postępowania wywłaszczeniowego nie wezwano właścicieli do odstąpienie nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu i zaniechano zaoferowania nieruchomości zamiennej. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazano na brak następstwa prawnego z uwagi na to, że Przedsiębiorstwo [...] przejęło tylko wyszczególnione w protokóle z [...] lipca 1961 r. aktywa i pasywa dawnego Zjednoczenia [...]. W protokóle tym nie ujęto praw wynikających z wszczętego postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzono z pominięciem właściciela. Brak było też opinii, o której mowa w art. 5 dekretu. Wymienione zarzuty nie były przedmiotem oceny w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyły one kwestii podstawowych. W sprawie występuje wątpliwość, o jaki wniosek prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2003 r. Wraz z zakończeniem postępowania likwidacyjnego Przedsiębiorstwa [...] roszczenie o wywłaszczenie wygasło. Złożenie wniosku przez Przedsiębiorstwo [...] było bezskuteczne i mogło spowodować tylko wszczęcie nowego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Brak opinii, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 dekretu powinien być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Wbrew wnioskowi z 27 czerwca 1967 r. decyzja wywłaszczeniowa objęła większą nieruchomość - [...] m² - narusza to art. 17 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu, bowiem organy orzekły ponad ten wniosek. W aktach sprawy brak dowodu, że w toku postępowania dokonano wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości. Odpowiadając na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zostały uwzględnione, choć nie wszystkie przedstawione w nich argumenty Sąd podzielił. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujący w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. I SA 2802/01. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 - ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające (...). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2003 r. przedstawił, jakie okoliczności powinny podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu. Sąd uznał, że zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest jednoznaczne określenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poddanego kontroli w ramach postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu nie było podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo [...]. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. przyjął, a Minister Budownictwa pogląd ten podzielił, że Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym Zjednoczenia [...], które złożyło wniosek o wywłaszczenie 26 marca 1955 r. To zagadnienie pozostaje otwarte, bowiem wskazanie w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. na jakiej podstawie zmieniała się w kolejnych latach od złożenia wniosku nazwa tego podmiotu nie przesądza jeszcze o tym następstwie. W powołanym wyroku wyraźnie mowa o następstwie prawnym, a nie o kolejnych nazwach dawnego Zjednoczenia, co w sposób oczywisty nie przesądza o następstwie prawnym. Zmiana nazwy przedsiębiorstwa nie powoduje sama przez się następstwa prawnego po stronie podmiotu o nowej nazwie. Dlatego też stanowisko organów, że zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] grudnia 1964 r. skutkowało tym, że Przedsiębiorstwo [...] było następcą podmiotu, który złożył wniosek z 26 marca 1955 r. i jego wniosek z 27 czerwca 1967 r. nie wszczynał nowego postępowania nie jest przekonujące. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii nie ma możliwości ustalenia, na jakiej podstawie prawnej po dniu 27 czerwca 1967 r. toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe (dekretu czy ustawy z 12 marca 1958 r.) i co za tym idzie jaka powinna być podstawa prawna kwestionowanych decyzji. Badając po raz kolejny to zagadnienie należy ocenić także treść protokółów zdawczo-odbiorczych, co podnoszone było przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bez jednoznacznego wyjaśnienia w tym zakresie przedwczesna jest ocena zarzutów skarżących odnoszących się do naruszenia przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W zaskarżonych decyzjach, także z naruszeniem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające (...), nie dokonano oceny skutków prawnych, jakie dla rozpatrywanej sprawy, mogła wywołać decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...]"K." nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m². Także ta okoliczność powinna być wyjaśniona w ponownym postępowaniu. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).