IV SA/Gl 1415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów - kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. NR [...], Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 art. 5, art. 42, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz pkt 1.1.1., pkt 1.4.1. załącznika tej ustawy, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497), a także § 1 – 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.), nałożył na H. S. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A" w C. karę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] 2005 r. w strefie administracyjnej miasta C., na drodze krajowej nr [...], W. B., kierujący pojazdem samochodowym marki [...] o nr rej. [...], będącym w posiadaniu H. S., podczas kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Referatu Grup Mobilnych, działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., nie przedstawił do kontroli karty opłaty drogowej, stanowiącej dowód uiszczenia tej opłaty. Kierujący przedstawił do kontroli dowód rejestracyjny samochodu, prawo jazdy, dowód osobisty, wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne. Z dowodu rejestracyjnego pojazdu wynikało, że jego dopuszczalna masa całkowita wynosiła [...] kg, wobec tego nie miał zastosowania przepis art. 3 ustawy o transporcie drogowym, wyłączający jej stosowanie z uwagi na dopuszczalną masę całkowitą pojazdu lub zespołu pojazdów. Ponadto z pisma ZUS Oddział w C. z dnia [...] 2006 r. wynikało, że W. B. w dacie kontroli, nie był pracownikiem przedsiębiorcy. Wobec tego nie zostały spełnione warunki zakwalifikowania przedmiotowego przewozu jako niezarobkowego przewozu na potrzeby własne. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wykonywany był transport drogowy wymagający uzyskania przez przedsiębiorcę licencji (art. 5 ust. 1 ww ustawy). Przepisy szczególne przewidują karę w wysokości [...]zł. (pkt 1.1.1. załącznika do ustawy) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz [...] zł. (pkt 1.4.1. załącznika do ustawy) za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, co daje łącznie kwotę [...] zł. W odwołaniu z dnia [...] 2006 r. H. S. wniósł o umorzenie nałożonej kary. Wskazał, że kierujący pojazdem W. B. miał jechać po drogach, na których nie ma obowiązku posiadania karty opłaty drogowej, jednak samowolnie zmienił trasę przejazdu. Ponadto podniósł, że nigdy nie był karany za brak karty opłaty drogowej i wobec tego nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka. W piśmie uzupełniającym odwołanie dodał, że kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest bezzasadna, ponieważ wykazał, że posiada zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, m. in. w zakresie transportu odpadów. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 42, art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 i ust. 1a, ust. 4-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497-pkt 1.1.1. i pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy), § 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z 2001 r. z późn. zm.), art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 z 2004 r.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ wskazał przede wszystkim, że kontrolowany w dniu [...] 2005 r. przewóz drogowy nie mógł być uznany za przewóz drogowy na potrzeby własne, ponieważ pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę ani przez jego pracownika. Wobec tego nie został spełniony jeden z warunków wymienionych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Podniósł ponadto, że przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób precyzyjny i ścisły określają konsekwencje niezastosowania się do wskazanych w niej obowiązków, wobec tego organ kontrolny nie miał możliwości ich wyboru. W obowiązujących przepisach nie było również podstaw do zmiany wysokości kary pieniężnej. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych uprawnieni są również funkcjonariusze organów celnych. Organami celnymi upoważnionymi do kontroli dokumentów - a także do nakładania kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej – są więc zarówno dyrektor izby celnej, jak i naczelnik urzędu celnego (art. 1b i 1c ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej – aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641) – a do zadań każdego z tych organów celnych należy wykonywanie zadań zleconych w przepisach odrębnych (art. 1b, pkt 8 i art. 1c pkt 8 ustawy) – zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, H. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości, ewentualnie o jej częściowe uchylenie i wymierzenie kary adekwatnej do stopnia winy skarżącego. Wskazał, że w dniu kontroli tj. [...] 2005 r. W. B. był zatrudniony w jego przedsiębiorstwie, z tym, że był to drugi dzień jego pracy i wobec tego warunki umowy o pracę miały być dopiero potwierdzone na piśmie. Jednakże po zaistniałym zdarzeniu, porzucił pracę i nie został także zarejestrowany w ZUS Oddział C.. Ponadto skarżący podniósł, że nie zostały zachowane zasady wyrażone w art. 7 i 8 K.p.a., nakazujące uwzględnienie słusznego interesu obywatela przy rozpoznawaniu spraw, gdyż nałożono na niego znaczną karę pieniężną za zdarzenia, którym nie mógł zapobiec. Dyrektor Izby Celnej w K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Rozpoznając zatem skargę H. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W wyniku przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Izby Celnej w K., kontroli w zakresie objętym art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego. Następnie - po rozpoznaniu odwołania – ten sam organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych uprawnieni są funkcjonariusze organów celnych. Podniósł, że organami celnymi upoważnionymi do kontroli dokumentów - a także do nakładania kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej – są więc zarówno dyrektor izby celnej, jak i naczelnik urzędu celnego (art. 1b i 1c ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej) – a do zadań każdego z tych organów celnych należy wykonywanie zadań zleconych w przepisach odrębnych (art. 1b, pkt 8 i art. 1c pkt 8 ustawy). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał ponadto art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 62 z późn. zm.), który stanowi, że w postępowaniu celnym, dyrektor izby celnej jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych, a jednocześnie organem odwoławczym od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na wstępie podkreślenia zatem wymagało, że właściwość organów celnych, określona w art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy, dotyczy postępowania celnego. Natomiast obowiązujące przepisy nie dają podstaw do zakwalifikowania postępowania w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym, jako postępowania celnego. Pomimo, że do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni są – obok innych funkcjonariuszy wymienionych w tym przepisie – również funkcjonariusze organów celnych. Analizując kolejne przepisy ustawy o transporcie drogowym, wskazać należało, że art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 93 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym przewidują – odnośnie wydawania decyzji w pierwszej instancji - że uprawnieni do kontroli funkcjonariusze organów celnych mają prawo nałożyć karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że według ustawy o transporcie drogowym, organem odwoławczym nie może być organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Poszczególne regulacje wprowadzają unormowania, zgodnie z którymi, dyrektor izby celnej jest równocześnie organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym od decyzji wydanych przez niego w pierwszej instancji. Przykładem może być, cytowany wyżej przepis art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b i c Prawa celnego, określający właściwość dyrektora izby celnej w postępowaniu celnym. Podobnie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), w art. 13 § 1 pkt 2c przewiduje, że dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji. Jednakże – jak już była o tym mowa – ustawa o transporcie drogowym, nie tylko nie zawiera podobnej regulacji, ale co więcej – cytowany wyżej art. 93 ust. 5 tej ustawy, stanowi, że od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył. Z tego powodu wykluczone jest uznanie, że ten sam organ jest równocześnie organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym od decyzji wydanych przez siebie w pierwszej instancji. Jednocześnie przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zawierają bliższych wskazań dotyczących właściwości instancyjnej. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie kontrola przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym, została przeprowadzona przez funkcjonariuszy organów celnych, należało poddać analizie przepisy regulujące ustrój organów administracji celnej. Na podstawie art. 1b pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156 z 2004 r., poz. 1641 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, do zadań dyrektora izby celnej należy rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów celnych. Ponadto zgodnie z art. 1b pkt 8 tej ustawy, dyrektor izby celnej wykonuje inne zadania określone w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustrojowe doprecyzowują regulację art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w tym zakresie, że zgodnie z art. 1b pkt 3 ustawy o Służbie Celnej, dyrektor izby celnej jest organem, do którego przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celnego. Ustawa o służbie Celnej nie zawiera natomiast przepisu wskazującego organ, do którego miałoby przysługiwać odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej. Przepisy ustrojowe określają ponadto, jaki minister sprawuje nadzór w sprawach, w których właściwe są organy celne, o czym nadmienić należało z uwagi na to, że w art. 17 pkt 3 K.p.a., jako organy wyższego stopnia - a więc właściwe według art. 127 § 2 K.p.a. do rozpatrzenia odwołania - zostały wymienione odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Analiza przytoczonych wyżej przepisów, wskazuje jednoznacznie na zasadność stosowania takiej wykładni przepisu art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 93 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym, która w zakresie określenia "organów celnych" uprawnionych do wydania decyzji w pierwszej instancji, uwzględnia obowiązujące unormowanie postępowania odwoławczego w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym. Nie ma bowiem żadnych podstaw do stosowania w tych sprawach wyjątkowego unormowania wprowadzonego do przepisów Ordynacji podatkowej i Prawa celnego, zgodnie z którymi dyrektor izby celnej jest równocześnie organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym od decyzji wydanych przez niego w pierwszej instancji. Regulacja taka musiałaby być w sposób wyraźny przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem art. 93 ust. 5 tej ustawy, w przeciwieństwie do cytowanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej i Prawa celnego, określa, że organem odwoławczym jest organ nadrzędny w stosunku do organu, który nałożył karę, a zatem, że nie jest to organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wobec powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej, co skutkowało również naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. Wymienione naruszenia przepisów prawa, stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W związku z tym, przedwczesne było rozpoznanie zarzutów skargi. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzono od organu orzekającego na rzecz skarżącego, kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę powyższą składają się: wpis sądowy w wysokości [...] zł., wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł. tj. w wysokości minimalnej stawki określonej w § 6 pkt 5 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.