IV SA/Wa 1298/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. W dniu 5 maja 2006r. M. M. skierowała do Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu Miasta L. wniosek o wymeldowanie z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. W. O., podnosząc iż W. O. nie posiada żadnego tytułu prawnego do wskazanego lokalu, a ponadto w nim nie przebywa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku M. M. i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 663 z późn. zm.) orzekł o wymeldowaniu W. O. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. O., który pismem z dnia 23 października 2006r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewoda Łódzki przywrócił W. O. termin do wniesienia odwołania. W toku postępowania odwoławczego W. O. załączył do akt sprawy kserokopię pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego dla L. przeciwko M. M. o przywrócenie naruszonego posiadania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie wymeldowania W. O. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawieszenie postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii opuszczenia przez W. O. miejsca pobytu stałego tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. jest orzeczenie w toczącej się przed Sądem Rejonowym dla L. sprawy z powództwa W. O. przeciwko żonie M. M. o przywrócenie naruszonego posiadania ww. lokalu. Zdaniem organu powyższa okoliczność stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli osoba wszczęła postępowanie sądowe o przywrócenie naruszonego posiadania - przedwczesne jest ustalenie, że spełniona została przesłanka dobrowolnego opuszczenia lokalu co jest niezbędnym warunkiem , aby mogło nastąpić wymeldowanie. Pismem z dnia 7 marca 2007r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji lub orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu strona podniosła, iż żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych to organu administracji publicznej należy ustalenie spełnienie przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby w tym także okoliczności związane z dobrowolnością opuszczenia danego lokalu. Dlatego też fakt wytoczenia przez uczestnika postępowania powództwa posesoryjnego nie może stanowić obligatoryjnej przesłanki zawieszenia toczącego się postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M. M. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Ministra stanowisko organu pierwszej instancji, iż wytoczenie powództwa posesoryjnego uzasadnia zawieszenie toczącego się postępowania z urzędu - jest w pełni uzasadnione. W dniu 12 czerwca 2007r. skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała M. M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając z urzędu postępowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zawieszenia. Skarżąca zarzuciła organowi ponadto naruszenie art. 7,77, 78, 80, 81 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ administracyjny oraz art. 10 k.p.a. przez pozbawienie M. M. czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W ocenie strony skarżącej organy dopuściły się również naruszenia art. 15 § 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędna wykładnię . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego [...] lutego 2007r. naruszają prawo i to w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie postanowień o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie wymeldowania W. O. z pobytu stałego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda Łódzki zawieszając postępowanie odwoławcze uznał, że rozpatrzenie sprawy o wymeldowanie W. O. z pobytu stałego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, a mianowicie od rozpoznania sprawy z powództwa W. O. o naruszenie posiadania. Zdaniem Sądu rozstrzygającego przedmiotową sprawę powyższe stanowisko organów administracji publicznej nie zasługuje na akceptację. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.04.2000r., sygn. akt V SA 1701/99, publ. LEX nr 79244; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.06.1998r., sygn. akt II SA 534/98, publ. LEX nr 41763). Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ administracji wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. To do organu należy zatem ustalenie spełnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby, a tym samym stwierdzenie że utraciła ona uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Ustalenie, więc charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji. Charakter i przyczyny opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania, a zatem dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiału dowodowego, należy do organu administracyjnego właściwego do rozpoznania sprawy, który w tym zakresie nie może się uchylić od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1991 r., SA/Gd 828/91, ONSA 3-4/1991, poz. 83). Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, iż okoliczności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez W. O. mają istotne znaczenie w sprawie o wymeldowanie, niemniej jednak zdaniem Sądu ustalenia w tym zakresie może , a wręcz ma obowiązek poczynić organ rozpoznający sprawę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Ponadto organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestać na oświadczeniach osoby zainteresowanej. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą m. in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 3169/00 LEX nr 50123; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2003r, sygn. akt V SA 2323/02 LEX nr 159183). A zatem o opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. W ocenie Sądu organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania określonej osoby dysponuje wystarczającymi środkami dowodowymi, aby ustalić czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wymeldowanie osoby, której dotyczy wniosek. W ocenie Sądu organ poza przesłuchaniem stron i świadków, może zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. przeprowadzić rozprawę administracyjną zwłaszcza, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. W doktrynie podkreśla się, że potrzeba uzgodnienia interesów stron zachodzi wówczas, jeżeli w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić. Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Częstą praktyką organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania jest przeprowadzanie tzw. kontroli meldunkowej przez pracowników organu. Zdaniem Sądu zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie jego ocena zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że toczący się proces o naruszenie posiadania uniemożliwia organowi administracji wydanie decyzji rozstrzygającej o żądaniu przewidzianym w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a tym samym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się już pogląd, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie meldunku nie ma obowiązku uzależniania swojej decyzji od zakończenia postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2353/01, Lex nr 8381; wyrok z dnia 24 lutego 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 561/05 Lex nr 194344). Oczywistym jest fakt, iż niekiedy postępowanie cywilne może zawierać istotne w sprawie administracyjnej ustalenia w przedmiocie "charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu" przez osobę wskazaną w żądaniu wymeldowania, nie oznacza to jednak - jak wskazano - aby przedmiot tych ustaleń mógł być kwalifikowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż niezasadnie organ drugiej, jak i pierwszej instancji uznały, że rozstrzygnięcie sprawy o naruszenie posiadania jest zagadnieniem wstępnym, bez rozpoznania którego organ administracji nie może wydać decyzji merytorycznej, a skoro tak to bezpodstawnym było zawieszenie postępowania. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.