I SA/Wa 779/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. P. kwotę 509,80 (pięćset dziewięć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz W. P. kwotę 6810,70 (sześć tysięcy osiemset dziesięć 70/100) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. I SA/WA 779/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Umową sprzedaży z dnia [...] września 1989 r. zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Skarb Państwa nabył od W. P. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]" - na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. W. P. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, iż do dnia dzisiejszego przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², składające się na dawną działkę nr [...] z obrębu [...] - na rzecz W. P. Jednocześnie zobowiązał go do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ze zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. na zwracany teren brak jest decyzji zezwalających na budowę. Ponadto oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego zarówno w lutym 2006 r., jak też w październiku 2006 r. potwierdziły, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Na przedmiotowym terenie nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Nie zrealizowano w terenie przedłużenia ulicy [...], jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Organ stwierdził też, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera ramy czasowe zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - co oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia, cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym bardziej, że ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych i nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego, bez jej faktycznej realizacji, nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Ponieważ w niniejszej sprawie spełniony został wymóg określony w w/w art. 137 ust.1 pkt 1 skutkujący zwrotem nieruchomości, to Starosta P. - stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 tejże ustawy - orzekł, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionej osoby – W. P., jednocześnie zobowiązując go do zwrotu wypłaconego odszkodowania w zwaloryzowanej kwocie w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniósł Prezydent Miasta W., domagając się jej uchylenia z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ I instancji zaniechał zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie przeprowadził wizji w terenie. Poza tym część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], a zatem stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, skoro drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio samorządu województwa, powiatu albo gminy, to nie jest dopuszczalnym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zatem w świetle wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta w czasie orzekania o zwrocie, stanowi część drogi publicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W ocenie Wojewody zasadnym jest zarzut podniesiony w odwołaniu, iż Starosta P. w zaskarżonej decyzji nie rozważył kwestii, czy część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], co uniemożliwiałoby orzeczenie jej zwrotu z uwagi na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania uzyskał stosowne informacje w przedmiocie wykorzystania i zagospodarowania części zwracanej działki nr [...]. W szczególności z pisma Urzędu Miasta W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2006 r. jednoznacznie wynika, iż fragment dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (obecnie wschodnia część działki nr [...] z obrębu[...]) znajduje się na terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]", stanowiącym treść uchwały nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1999 r. Nr [...], poz. [...]). Według powyższego planu cześć działki nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która zgodnie z powyższą uchwałą stanowi ulicę dojazdową [...]. W myśl przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), droga publiczna obejmuje nie tylko jezdnię, ale również pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. A więc usytuowanie części działki nr [...] w liniach rozgraniczających ulicy [...] przesądza o tym, że ta część działki stanowi drogę, w rozumieniu przepisów powoływanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z przepisami w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Wojewoda uznał zatem, że zasadnym jest zarzut odwołującego się, iż skoro drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, to niedopuszczalnym jest zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z uwagi na powyższe za błędne i niezasadne uznał on rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. orzekające o zwrocie na rzecz byłego właściciela całej działki nr [...] o pow. [...] m², skoro część przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Dlatego też dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu precyzyjne określenie, jaka dokładnie część przedmiotowej działki została zajęta pod linie rozgraniczające drogę, możliwe będzie rozstrzygnięcie wniosku byłego właściciela o zwrot nieruchomości. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Natomiast w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana, nie zrealizowano także na niej przedłużenia ulicy [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust.1 tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego art. przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowej działce, a oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę potwierdziły, iż teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie zrealizowano tam przedłużenia ulicy [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa dokładne ramy czasowe dotyczące inwestycji: odnośnie zakończenia jej - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, odnośnie zaś rozpoczęcia prac związanych z jej realizacją - 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tych dat oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie lub rozpoczęcia prac w ustalonym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany lub pomimo upływu 7 lat prace nie zostały rozpoczęte, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek z w/w art. 137. Nie jest kwestią sporną fakt, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi teren objęty "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]" , według którego to planu część działki położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która stanowi ulicę dojazdową [...]. Jednakże, jest to tylko planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego - bez jej faktycznej realizacji - nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Do zwrotu nieruchomości wystarczy samo spełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś ujęcie części nieruchomości w planach zagospodarowania terenu w przyszłości, nie może wpływać na ocenę spełnienia powyższych przesłanek. Podobnie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt. III RN 11/2001: "Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego". Ponieważ w powyższej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkujące zwrotem nieruchomości, dlatego też Sąd uznał, że stanowisko organu I instancji uznające, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionej osoby jest prawidłowe. Natomiast Sąd nie podzielił poglądu Wojewody [...], iż sam fakt usytuowania części działki (w planie zagospodarowania przestrzennego) w liniach rozgraniczających ulicy [...], przesądza o tym, że ta część działki stanowi już w chwili obecnej drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a skoro drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, to niedopuszczalnym jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, gdyż wówczas osoba fizyczna nabyłaby własność nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.