I SA/Wa 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. W. kwotę 509,80 (pięćset dziewięć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz S. W. kwotę 6042,10 (sześć tysięcy czterdzieści dwa 10/100) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. I SA/WA 780/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Umową sprzedaży z dnia [...] września 1989 r. zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Skarb Państwa nabył od S. W. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]" - na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. S. W. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, iż do dnia dzisiejszego przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², składające się na dawną działkę nr [...] z obrębu [...] - na rzecz S. W. Jednocześnie zobowiązał go do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ze zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. na zwracany teren brak jest decyzji zezwalających na budowę. Ponadto oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego zarówno w lutym 2006 r., jak też w październiku 2006 r. potwierdziły, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Na przedmiotowym terenie nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Nie zrealizowano w terenie przedłużenia ulicy [...], jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Organ stwierdził też, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera ramy czasowe zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - co oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia, cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym bardziej, że ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych i nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego, bez jej faktycznej realizacji, nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Ponieważ w niniejszej sprawie spełniony został wymóg określony w w/w art. 137 ust.1 pkt 1 skutkujący zwrotem nieruchomości, to Starosta P. - stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 tejże ustawy - orzekł, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionej osoby – S. W., jednocześnie zobowiązując go do zwrotu wypłaconego odszkodowania w zwaloryzowanej kwocie w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniósł Prezydent Miasta W., domagając się jej uchylenia z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ I instancji zaniechał zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie przeprowadził wizji w terenie. Poza tym część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], a zatem stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r.Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, skoro drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio samorządu województwa, powiatu albo gminy, to nie jest dopuszczalnym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zatem w świetle wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta w czasie orzekania o zwrocie, stanowi część drogi publicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 7 kpa, organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W ocenie Wojewody zasadnym jest zarzut podniesiony w odwołaniu, iż Starosta P. w zaskarżonej decyzji nie rozważył kwestii, czy część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], co uniemożliwiałoby orzeczenie jej zwrotu z uwagi na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania uzyskał stosowne informacje w przedmiocie wykorzystania i zagospodarowania części zwracanej działki nr [...]. W szczególności z pisma Urzędu Miasta W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2006 r. jednoznacznie wynika, iż fragment dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (obecnie wschodnia część działki nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]", stanowiącym treść uchwały nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1999 r. Nr [...], poz. [...]). Według powyższego planu cześć działki nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która zgodnie z powyższą uchwałą stanowi ulicę dojazdową [...]. W myśl przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), droga publiczna obejmuje nie tylko jezdnię, ale również pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. A więc usytuowanie części działki nr [...] w liniach rozgraniczających ulicy [...] przesądza o tym, że ta część działki stanowi drogę, w rozumieniu przepisów powoływanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z przepisami w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Wojewoda uznał zatem, że zasadnym jest zarzut odwołującego się, iż skoro drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, to niedopuszczalnym jest zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z uwagi na powyższe za błędne i niezasadne uznał on rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. orzekające o zwrocie na rzecz byłego właściciela całej działki nr [...] o pow. [...] m², skoro część przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Dlatego też dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu precyzyjne określenie, jaka dokładnie część przedmiotowej działki została zajęta pod linie rozgraniczające drogę, możliwe będzie rozstrzygnięcie wniosku byłego właściciela o zwrot nieruchomości. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Natomiast w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana, nie zrealizowano także na niej przedłużenia ulicy [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust.1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego art. przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowej działce, a oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę potwierdziły, iż teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie zrealizowano tam przedłużenia ulicy [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa dokładne ramy czasowe dotyczące inwestycji: odnośnie zakończenia jej - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, odnośnie zaś rozpoczęcia prac związanych z jej realizacją - 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tych dat oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie lub rozpoczęcia prac w ustalonym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany lub pomimo upływu 7 lat prace nie zostały rozpoczęte, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek z w/w art. 137. Nie jest kwestią sporną fakt, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi teren objęty "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]" , według którego to planu część działki położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która stanowi ulicę dojazdową [...]. Jednakże, jest to tylko planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego - bez jej faktycznej realizacji - nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Do zwrotu nieruchomości wystarczy samo spełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś ujęcie części nieruchomości w planach zagospodarowania terenu w przyszłości, nie może wpływać na ocenę spełnienia powyższych przesłanek. Podobnie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt. III RN 11/2001: "Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego". . Ponieważ w powyższej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkujące zwrotem nieruchomości, dlatego tez Sąd uznał, że stanowisko organu I instancji uznające, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionej osoby jest prawidłowe. Natomiast Sąd nie podzielił poglądu Wojewody [...], iż sam fakt usytuowania części działki (w planie zagospodarowania przestrzennego) w liniach rozgraniczających ulicy [...], przesądza o tym, że ta część działki stanowi już w chwili obecnej drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a skoro drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, to niedopuszczalnym jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, gdyż wówczas osoba fizyczna nabyłaby własność nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.