I SA/Wa 628/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zakładu [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] Zakładu [...] - Centrala w W. nieruchomością położoną w O. oznaczoną jako działka nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakład [...] - Centrala w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w O., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. S. C., K. T. oraz J. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...], zarzucając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wniosku podali, że skomunalizowana działka wchodziła w skład majątku przedsiębiorstwa B. [...] w O. Prawo własności tej nieruchomości zostało przywrócone spadkobiercom byłych właścicieli na podstawie następujących decyzji: - Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. w części dotyczącej przejęcia na własność państwa B. [...] w O. - Ministra Gospodarki z dnia [...] września 1998 r. nie stwierdzającej naruszenia prawa ww. decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r. - Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1999 r. - utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. - i stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] kwietnia 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Pismem z dnia [...] maja 2001 r. [...] Zakład [...] S. A. wniósł o oddalenie powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w załączeniu przesyłając m. in. wypis z księgi wieczystej, z którego wynika, iż [...] Zakład [...] otrzymał przedmiotowy grunt w użytkowanie wieczyste od Skarbu Państwa oraz opis i mapę sporządzoną przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego. Następnie, rozpoznając wniosek spółki - [...] Zakładu [...] S.A. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. Rozpatrując skargę na w/w decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt. I SA 2627/01 uchylił przedmiotową decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd stwierdził, iż co prawda rażące naruszenie prawa zostało przez organ wykazane, jednakże zupełnie pominął on skutki prawne wywołane decyzją uwłaszczeniową. Sąd wskazał, iż podmiot, na rzecz którego prawo to zostało ustanowione, uległ przekształceniu w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa i wobec tego konieczne było wyjaśnienie, czy taka zmiana podmiotowa wywołała czy też nie skutek, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Skarga kasacyjna J. W. od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt. OSK 975/04. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w chwili jej wydawania. Jedną z przesłanek jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jak już wskazał Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 2627/01, decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza art. 2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości - nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 2, bowiem Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości. Ponadto Sąd stwierdził, że organ zupełnie pominął skutki prawne wywołane decyzją uwłaszczeniową, gdyż podmiot, na rzecz którego prawo to zostało ustanowione, uległ przekształceniu w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa i wobec tego konieczne było wyjaśnienie, czy taka zmiana podmiotowa wywołała czy też nie skutek, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniając powyższe wskazania Minister Budownictwa wskazał, iż jednostka uwłaszczona została przekształcona w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1991 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, co oznacza, że przekształcenie takie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w decyzji Wojewody [...]. Ponadto Minister stwierdził, iż ewentualne zbycie części akcji spółki nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż zmiany dotyczące akcjonariuszy spółki nie powodują zmian w prawach rzeczowych przysługujących niepodzielnie spółce (a nie poszczególnym akcjonariuszom). Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zakład [...] S.A. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj: a) art. 10 § 1 kpa poprzez nie doręczenie [...] Zakładowi [...] S.A. odpisu wniosku pełnomocnika J. W. i innych z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wydanie ponownej decyzji i nie poinformowaniu, że taki wniosek wpłynął do organu; b) art. 156 § 2 kpa poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej i powierzchownej interpretacji tego przepisu i w konsekwencji nie uznanie, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, c) art. 77 § 1 kpa wskutek braku przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego w celu wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, d) art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt. I SA 2627/01 stwierdził, iż rażące naruszenie prawa zostało przez organ wykazane, a tylko nie rozważył on, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, a konkretnie - czy przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Na tle tego ukształtowały się zasadnicze kierunki wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Od skutków prawnych, które wywołała (bezpośrednio) decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy odróżnić skutki prawne (dotyczące tego samego przedmiotu) wywołane późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, skutki te nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Ponadto nie można uznać, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny, gdyż nie chodzi o "nieodwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (por. uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Jak wynika z akt sprawy jednostka uwłaszczona została przekształcona w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1991 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, co oznacza, że przekształcenie takie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w decyzji Wojewody [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 1936/00: "Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, którym jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa, stanowi tylko zmianę formy organizacyjnej podmiotu prowadzącego działalność, z przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego." Następnie zostały wyemitowane akcje i sprzedane nabywcom, co spowodowało utratę przez spółkę przymiotu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Fakt, że w niniejszej sprawie spółka nie ma jednego udziałowca, lecz jest ich wielu, nie zmienia jej sytuacji prawnej. Prawa rzeczowe przysługują Spółce, jako osobie prawnej, a nie poszczególnym akcjonariuszom. Zatem zmiany w akcjonariacie nie przekładają się bezpośrednio na prawa rzeczowe do nieruchomości, dlatego też ewentualne zbycie części akcji spółki nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż zmiany dotyczące akcjonariuszy spółki nie powodują zmian w prawach rzeczowych przysługujących niepodzielnie spółce (a nie poszczególnym akcjonariuszom). Podkreślić również należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa, nie nawiązując do sfery faktów, bowiem przepis wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych, a nie skutków faktycznych i poddania ocenie ich odwracalność. Dokonując oceny tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu - nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Dlatego też fakt odłączenia części nieruchomości i urządzenia dla niej nowej księgi wieczystej nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Nie można podzielić również zarzutu strony skarżącej w kwestii nie doręczenia [...] Zakładowi [...] S.A. odpisu wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., bowiem z przepisów kpa nie wynika, aby organ administracji publicznej był zobowiązany z urzędu przesłać odpis w/w pisma skarżącemu. Ponadto jak wskazał organ, strona skarżąca nie występowała z wnioskiem w tym zakresie, ani nie uznała za celowe zapoznać się z aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.