I OSK 122/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1357/05 w sprawie ze skargi W. S., A. Z., W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku A. Z., W. S. i W. S. umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako parcela I. kat. [...] o pow. 4447 m2, ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia [...] grudnia 1954 r. Nr [...], sprostowanym dnia 26 października 1959 r. W uzasadnieniu organu wskazał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1959 r., którym przyznano odszkodowanie stało się ostateczne z dniem [...] czerwca 1959 r. oraz, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest umocowania do wydania decyzji administracyjnej w wyniku rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ustalonego uprzednio w decyzji administracyjnej właściwego organu. Organ stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej i jeżeli dłużnik nie wykonuje swojego zobowiązania, to odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości winno być od niego egzekwowane w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Problematyka wykonywania ostatecznych decyzji mieści się poza regulacją ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skoro zatem żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, to postępowanie takie należy umorzyć. Zapłaty odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu wywłaszczenia nieruchomości można dochodzić na drodze postępowania sądowego. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] października 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie wypłaty odszkodowania jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania, ustalonym w uprzednio wydanej decyzji i jego wypłaty oraz, że zapłata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego wypłata odszkodowania winna nastąpić w drodze wypłaty określonej sumy pieniężnej i nie wymaga dodatkowego orzeczenia, a waloryzacja odszkodowania nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, jest jedynie czynnością techniczno-obrachunkową, do dokonania której uprawniony jest podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a spór co do jej wysokości rozstrzygać może sąd powszechny. Wobec uznania, że przepisy prawa administracyjnego nie przewidują, aby żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości dotyczyło sprawy, co do której rozstrzygnięcie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie organ pierwszej instancji wszczynając na żądanie A.y Z., W. S. i W. S. postępowanie administracyjne dokonał wadliwej oceny ich wniosku, lecz zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe – sanując w ten sposób powyższe uchybienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 11 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1357/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S., A. Z. i W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Małopolski trafnie jedynie ocenił przedmiot wniosku jako żądanie waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji wydanej w 1959 r. i jego wypłaty. Nieprawidłowo natomiast stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Sąd przytoczył art. 132 i 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 534). Na podstawie tych przepisów przyznał rację skarżącym, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 105 K.p.a. nie było zasadne i zgodne z prawem. Żądanie A. Z., W. S. i W. S. winno być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji, po ustaleniu jego zasadności. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda Małopolski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że waloryzacja ustalonego ale niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej; 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie było zasadne i zgodne z prawem. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić formy decyzji w zakresie dokonywania waloryzacji. Ze sformułowania "podlega waloryzacji", "dokonuje waloryzacji": wynika, że właściwą formą jest forma czynności materialno-technicznej. Sama waloryzacja winna być dokonana w drodze czynności cywilnoprawnej polegającej na wypłacie określonej sumy pieniężnej. Wywodzono też, że z uwagi, że waloryzacji obowiązany jest dokonać nie tylko organ administracji publicznej ale też inna jednostka organizacyjna, nie można przyjąć formy decyzji administracyjnej. Niezasadnie też przyjął Sąd naruszenie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wszczęcia postępowania gdy nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W. S., A. Z., W. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosili o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują. enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Art. 132 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. Waloryzacja to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowanie tej samej formy: formy decyzji administracyjnej. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że nie można wyprowadzić formy decyzji administracyjnej z uwagi na zakres podmiotów zobowiązanych do waloryzacji wysokości odszkodowania. Art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego – art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji mogą być powołane inne podmioty. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.