IV SA/Wa 1215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania J. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedstawił następujący stan sprawy. J. F. złożyła w dniu 15 marca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach i niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. Powyższy wniosek obejmował pięć działek rolnych oznaczonych literami A, B, C, D i H, położonych na dwóch działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], znajdujących się w powiecie [...], gmina S., w obrębie ewidencyjnym S., numer obrębu ewidencyjnego [...]. Decyzją dnia [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał J. F. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na całą zadeklarowaną we wniosku powierzchnię działek rolnych. Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2006 r. kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt złożonego przez L. F. ujawniła, że na zadeklarowane przez J. F. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] wniosek złożył również ten producent rolny. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. uchylił decyzję dotychczasową i odmówił J. F. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Od decyzji tej odwołanie złożyła J. F., podnosząc brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa ze względu na fakt, iż organ pierwszej instancji w momencie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. był w posiadaniu umowy dzierżawy spornych gruntów rolnych zawartej miedzy J. F. a L. F. Uwzględniając powyższe argumenty Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W dniu [...] października 2006 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 r. Strona skierowała do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. oświadczenie, iż zgodnie z art. 195 – 197 kc ustanowiła "współwłasność łączną gospodarstwa rolnego położonego we wsi N., z wnukiem L. F.". Ponadto strona wskazała, że "zgodnie z art. 208 kc sprawuje zarząd nad rzeczą wspólną" i korzysta z niej z wnukiem "w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy wspólnej. Tylko formalnie wnuk został ustanowiony dzierżawcą ponieważ taka forma była dla stron najdogodniejsza, jednak działał w interesie J. F. i był jej podporządkowany". W trakcie prowadzonego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. ustalił, że J. F. nie była faktycznym użytkownikiem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] i wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję, mocą, której stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Biura ARiMR w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J. F. i złożyła odwołanie do Prezesa ARiMR. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ wskazał, że przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przysługuje osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wynika ta z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), której tytuł został zmieniony ustawą z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 92, poz.638). Przedmiotowe płatności przyznawane są temu producentowi rolnemu, który posiada działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha i prowadzi na nich działalność rolniczą, jednocześnie organ wskazał, że prawa własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich użytkowanie nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. F. posiada tytuł własności do przedmiotowych działek, ale nie użytkuje ich rolniczo. Rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. polegało na rażącym naruszeniu z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru, poprzez przyznanie tych płatności osobie, która nie spełnia wymogu posiadania działek rolnych w rozumieniu wskazanych przepisów. Celem ustawy o płatnościach bezpośrednich jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu strony, organ wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa, w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. W miejscu organ powołał się na liczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podniósł również, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia podnoszone argumenty dotyczące sytuacji rodzinnej odwołującej się, w tym związane z faktem ubezpieczenia L. F. w KRUS oraz jego edukacją. Uzasadnienia nie znajdują również - zdaniem organu – argumenty strony dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, gdyż jej przepisy określają zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach i nie odnosząc się do kwestii związanych z przyznawaniem płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ podkreślił dodatkowo, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. zobowiązany będzie do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu J. F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 , w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. F., podnosząc, że bezprawne było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności oraz pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Sprawa – zdaniem skarżącej – jest " kuglowaniem prawa" krajowego i wspólnotowego. Zdaniem skarżącej niewłaściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, przyjmując wadliwe ustalenia stanu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sytuację prawną skarżącej należy rozważyć na tle dokonanych ustaleń faktycznych. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego w dniu 15 maja 2005 r. przez J. F. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wniosek ten obejmował pięć działek rolnych oznaczonych literami A, B, C, D i H, położonych na dwóch działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], znajdujących się w powiecie [...], gmina S., w obrębie ewidencyjnym S., numer obrębu ewidencyjnego [...]. Jednocześnie podkreślić należy, że w aktach sprawy znajdują się: umowa dzierżawy oraz dwa oświadczenia mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy: 1/ umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego zawarta w dniu [...] listopada 2004 r. na okres do końca 2012 r. między J. F. a L. F., 2/ oświadczenie J. F. z dnia [...] stycznia 2005 r. o wyrażeniu zgody "na realizację pakietów rolnośrodowiskowych" przez L. F. na wydzierżawionych gruntach, 3/ oświadczenie W. F. (pełnomocnika J. F.) złożone w dniu [...] kwietnia 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wskazujące, że "umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego zawarta w dniu [...] listopada 2005 r. między J. F. a L. F. jest aktualna i będzie obowiązywała (zgodnie z zapisem zawartym w umowie) do końca 2012 r.", Powyższa umowa dzierżawy określa, że J. F. oddaje w dzierżawę gospodarstwo rolne położone we wsi N., [...] S. o obszarze 8,59 ha dla którego jest urządzona księga wieczysta nr KW [...] w Sądzie Rejonowym w R., do używania i pobierania pożytków zgodnie z art. 693 § 1 kc przez L. F. na okres do końca 2012 r., jednoczenie w umowie został określony czynsz. Porównując treść wniosku J. F. z dnia 15 marca 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich w zakresie wskazanych działek, których płatność miała dotyczyć oraz treść umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2004 r. to wskazać należy, że zarówno umowa jak i wniosek dotyczą tych samych działek. Tak więc składając wniosek w dniu 15 marca 2005 r. J. F. nie była już w posiadaniu powyższych gruntów rolnych. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), której tytuł został zmieniony ustawą z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 92, poz.638). Wynika z tego przepisu, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Nie została więc spełniona w niniejszej sprawie obligatoryjna przesłanka posiadania przez wnioskodawczynię deklarowanych we wniosku działek rolnych w dniu wydawania decyzji. Zgodnie z art. 693 § 1 kc przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Odnosząc powyższy przepis do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydzierżawiająca (J. F.) oddała dzierżawcy (L. F.) rzecz (gospodarstwo rolne) do używania i pobierania pożytków. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, przede wszystkim obowiązany jest ustalić, w sposób niepozostawiający wątpliwości, stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy oraz na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił prawidłowo, że J. F. nie była w posiadaniu i nie użytkowała rolniczo gruntów rolnych położonych na obszarze działek ewidencyjnych po numerach [...] i [...], toteż nie spełniała warunków wskazanych w przepisie art. 2 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 2006 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznającej J. F. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych polegało więc na rażącym naruszeniu art. 2 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, poprzez przyznanie tych płatności osobie, która nie spełnia wymogu posiadania działek rolnych w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).