I OSK 9/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 733/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od R. P. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 733/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. P., uchylił zaskarżoną przez niego, decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono, że decyzja Wojewody Elbląskiego z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], zmieniona decyzją z [...] grudnia 1991 r., dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]", została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...], ale stwierdzenie nieważności nie jest możliwe z przyczyny określonej w art. 156 § 2 K.p.a. Stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej domagał się R. P. wnioskiem z [...] grudnia 2001 r., wskazującym na roszczenie dot. garażu, jednak organ uznał, że choć prawo zostało rażąco naruszone, na co wskazuje też wyrok Sądu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 2006 r. [...], nakazujący Skarbowi Państwa przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz R. P., to jednak w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem uwłaszczona nieruchomość została przeniesiona na rzecz osoby trzeciej, Zarządu Nieruchomości "[...]" Sp. z o.o., aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r. ze zmianą wynikającą z aktu z dnia [...] grudnia 1997 r. Uchylając obie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja uwłaszczeniowa w zakresie dotyczącym działki nr [...] rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), na co wskazuje wyrok Sądu Rejonowego cytowany wyżej, jednak kwestia nieodwracalnych skutków prawnych nie wystąpiła. W tej kwestii Wojewódzki Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, podnosząc za tą uchwałą, że przy ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne "nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stanowić przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu". Zdaniem Sądu akt notarialny przenoszący prawo użytkowania wieczystego nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych. Minister Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi – oddalenia skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprzedaż prawa użytkowania wieczystego i własności budynków nabytych na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu tego przepisu, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 158 § 2 K.p.a., co oznacza, że organ administracji może we własnym zakresie odwrócić skutki wynikające z umów o charakterze cywilnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć zarzut dotyczący prawa materialnego jest nietrafny, natomiast za taki należało uznać naruszenie przepisów postępowania. W sprawie bezspornym jest, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Elbląskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., rażąco naruszała prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), natomiast spór dotyczy kwestii czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., które stałyby na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Organ orzekający uznał, iż akt notarialny, którym przeniesiono prawo użytkowania wieczystego, przyznane decyzją Wojewody Elbląskiego, taki skutek wywołał, Wojewódzki Sąd zaprezentował odmienny pogląd, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99. Teza tej uchwały jest następująca: dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Już ta teza wskazuje, iż uchwała dotyczy zupełnie odmiennego stanu prawnego aniżeli ten, który ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie, której uchwała dotyczyła chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu, a więc przejmujących na Skarb Państwa mienia obywateli, a w trakcie trwania postępowania nadzorczego dokonane zostały czynności prawne przenoszące własność na inne osoby. W tej sytuacji Naczelny Sąd uznał, że te późniejsze zdarzenia nie mogą stanowić podstawy do oceny, iż decyzja nacjonalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia już jakby z drugim etapem, bowiem sprawa nie dotyczy przejęcia własności mienia na Skarb Państwa, ale ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a dalszym zdarzeniem jest przeniesienie tego prawa, tj. użytkowania wieczystego. Nie ma tu więc porównywalności stanu faktycznego i prawnego, iżby można było automatycznie zastosować tezę ww. uchwały, jak to uczynił Wojewódzki Sąd, nie wchodząc w rozważanie czy w istocie przeniesienie prawa na osobę trzecią było następstwem decyzji uwłaszczeniowej i czy taka czynność spełnia przesłankę nieodwracalności skutków prawnych. Uchwała, na którą powołał się Wojewódzki Sąd i inne w niej zacytowane stanowią, jak najbardziej słusznie, wyłom od linii orzecznictwa NSA, prezentującej stanowisko, że akt cywilnoprawny jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 P.p.s.a. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego było następstwem prawnym decyzji uwłaszczeniowej, a nie ustanawiającej takie prawo i powstaje pytanie w jaki sposób organ mógłby skutek tej decyzji, dokonany umową cywilnoprawną, odwrócić drogą postępowania administracyjnego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).