II SA/Bd 255/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. dnia [...] października 2006 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 255/07 Uzasadnienie Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. zezwolił firmie A na zajęcie w dniach [...] – [...] marca 2004 r. pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w miejscowości [...], w celu budowy kanalizacji deszczowej w pasie drogowym drogi gminnej, nakazując jednocześnie m.in. uiścić opłatę z tytułu zajęcia w wysokości [...] zł. W wyniku odwołania Prezydenta Miasta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ustalono, czy składający wniosek o zezwolenie działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innego podmiotu tj. wskazanego we wniosku inwestora – Zarządu Miasta [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. został złożony kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy kanalizacji deszczowej. Jako inwestora wskazano w nim gminę Miasto [...], natomiast jako wykonawcę robót – firmę B Sp. z o.o. Wskazano również, że do planowanego zajęcia ma dojść w dniach [...] – [...] lipca 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Wójt Gminy G. zezwolił spółce B na zajęcie pasa drogowego na wnioskowany cel i we wnioskowanym terminie, ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości [...] zł. Wskutek wniosku Miasta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. podnosząc, że z treści decyzji Wójta nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, akta sprawy nie dają ponadto odpowiedzi kto faktycznie złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania zezwolenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wójt Gminy G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. zezwolił spółce B na zajęcie w dniach [...] – [...] lipca 2004 pasa drogowego w celu budowy kanalizacji deszczowej, obowiązek uiszczenia opłaty z tego tytułu nakładając na Miasto [...]. W wyniku odwołania Miasta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2005 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Porównując daty wydania decyzji i wskazanego w nim terminu zajęcia pasa drogowego Kolegium stwierdziło, że decyzja reguluje pewną sytuację faktyczną w przeszłości, która miała lub mogła mieć miejsce. Tymczasem w świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych decyzja zezwalająca może być wydana tylko jeżeli strona żąda wydania stosownego zezwolenia uprawniającego do wykonania prac w pasie drogowym w przyszłości. Postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. jest zatem bezprzedmiotowe. Wobec powyższego Wójt Gminy G. w dniu [...] października 2005 r. wymierzył gminie Miasto [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja ta została w dniu [...] grudnia 2005 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w związku z brakiem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy G. dnia [...] października 2006 r. wymierzył gminie Miasto [...] karę w wysokości 200.000 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w dniach [...]–[...] lipca 2006 r. W odwołaniu Miasto [...] podniosło, że w dniu [...] maja 2004 r. doszło do wydania przez Wójta Gminy G. ustnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, czego dowodzi notatka służbowa pracowników Urzędu Miejskiego w [...] oraz podpisany przez Wójta protokół potwierdzający ten fakt. Jeżeli zatem w powyższy sposób została wydana decyzja zezwalająca – nie ma podstaw do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] października 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie udowodniono w sposób bezsporny fakt, że gmina Miasto [...] od [...] do [...] lipca 2004 r. zajmowała pas drogowy o powierzchni [...] m2 na drodze gminnej w miejscowości [...]. Sporne jest natomiast, czy owo zajęcie nastąpiło na podstawie stosownego zezwolenia. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że do wydania zezwolenia doszło w dniu [...] maja 2004 r. Zasadą zgodną z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") jest doręczanie decyzji stronie na piśmie. Zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. możliwe jest odstępstwo od tej zasady i wydanie decyzji ustnej, jednakże treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W opinii Kolegium warunek ten nie został spełniony, gdyż rozstrzygnięcie Wójta zezwalające na zajęcie pasa drogowego nie zostało utrwalone na piśmie. Protokół z faktu wydania ustnego rozstrzygnięcia został sporządzony dopiero w dniu [...] października 2006 r., a więc już po dokonaniu zajęcia przez Miasto [...] pasa drogowego. Nie jest zatem możliwe uznanie, że w dniu zajęcia istniała decyzja ustna zezwalająca na zajęcie, gdyż okoliczność wydania decyzji nie została utrwalona w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej, tj. w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę. Ponadto sporządzenia protokołu z dnia [...] października 2006 r. nie można uznać za fakt wydania decyzji, nie zawiera bowiem wszystkich elementów, jakie powinna zawierać decyzja zezwalająca. W rozpatrywanej elementy te są określone nie tylko w art. 107 § 2 k.p.a., ale także w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kolegium zwróciło również uwagę, iż w protokole stwierdzono, że zgoda została wyrażona "z zastrzeżeniem potwierdzenia tej decyzji na piśmie". W przypadku uznania, że doszło w sprawie do wydania decyzji ustnej, nie byłoby potrzebne pisemne potwierdzenie decyzji na piśmie, a co więcej – wydanie pisemnego potwierdzenia skutkowałoby zaistnieniem w obrocie prawnym dwóch decyzji wydanych w tej samej sprawie, co stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. Skarżąca gmina podniosła, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków naruszenia przez organ administracji procedury w postaci braku protokołu sporządzonego przy wydawaniu ustnej decyzji. Zadaniem skarżącej gminy, uwzględniając treść wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. oraz protokołu z dnia [...] października 2006 r., można stwierdzić, że decyzja ustna z dnia [...] maja 2004 r., zawiera wszelkie niezbędne elementy zezwolenia. We wniosku wskazano okres zajęcia pasa drogowego, natomiast stosownie do treści protokołu wydając decyzję ustną organ pierwszej instancji zaznaczył, że opłata powinna być uiszczona według obowiązujących stawek; wnioskodawca określił we wniosku powierzchnię zajęcia, zatem wysokość opłaty była stronie znana już przy wydaniu decyzji. Zapoznanie się przez stronę ze wszystkimi elementami decyzji ustnej jest warunkiem uznania, iż decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej taki fakt w rozpatrywanej sprawie nastąpił, gdyż zarówno skarżąca gmina, jak też organ twierdzą, że decyzja została wydana i posiadała wszystkie wymagane elementy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazuje skarżąca. W opinii Sądu nie można uznać, że doszło do wydania decyzji ustnej w sytuacji, kiedy nie została ona utrwalona w momencie jej podjęcia w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wskazana w art. 14 § 1 k.p.a. zasada pisemności pozwala osiągnąć istotną wartość, jaką jest pewność obrotu. Bez utrwalenia przebiegu i treści czynności postępowania nie byłaby możliwa kontrola instancyjna ani kontrola w trybie nadzoru (pkt 4 komentarza do art. 14 [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005). Nie jest możliwe zachowanie pewności obrotu, jeżeli fakt wydania decyzji i jej treść zostają utrwalone w formie pisemnej dopiero po jakimś czasie, a więc z natury rzeczy, wskutek zawodności ludzkiej pamięci – w sytuacji, kiedy odtworzenie dokładnego momentu, w którym doszło do określonego zdarzenia i treści towarzyszącej mu wypowiedzi jest co najmniej utrudnione. Brak natychmiastowej, pisemnej informacji o fakcie decyzji uniemożliwia także określenie momentu, od którego zaczął biec termin na wniesienie odwołania, a więc w dalszej konsekwencji – wskazanie, kiedy decyzja jako ostateczna, weszła do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie zatem organ odwoławczy zgodnie z prawem uznał, że nie można przyjąć, iż doszło do wydania decyzji ustnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustna decyzja, której treść powinna być odzwierciedlona w protokole, nie może być potwierdzona następnie odrębną, pisemną decyzją; Ze wskazania na taki zamiar w "protokole" z [...] października 2006 r. wynika, że organ pierwszej instancji nie tyle wydał wobec strony decyzję ustną, ile zobowiązał się do wydania decyzji pisemnej tj. udzielił swego rodzaju promesy wydania decyzji o określonej treści. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują jednak takiej formy działania organu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadne było orzekanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednakże Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Orzekając o karze organ przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie udowodniono w sposób bezsporny fakt, że skarżąca gmina zajmowała bez zezwolenia pas drogowy o powierzchni [...] m2, w okresie od [...] do [...] lipca 2004 r. Ustalenia te są istotne, jako że stosownie do art. 40 ust. 12 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; z późn. zm.) wysokość kary ustala się jako m.in. iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Dokonując powyższych, istotnych ustaleń faktycznych organ nie wskazał, jakie dowody były ich podstawą. Prawidłowość ustaleń Kolegium w tym przedmiocie poddaje natomiast w wątpliwość treść protokołu z dnia [...] czerwca 2004 r. (w aktach organu pierwszej instancji), zgodnie z którym we wskazanym dniu doszło do odbioru zakończonych "robót budowlano – montażowych związanych z realizacją kolektora deszczowego" odprowadzającego wody deszczowe z terenu budowanego terminalu celnego. Co więcej w protokole mowa, iż roboty wykonywała spółka A na działce nr [...], na drodze w [...]. Są to elementy zbieżne z wymienianymi w decyzjach poprzedzających postępowanie zakończone skarżoną decyzją oraz w towarzyszącej jej korespondencji pomiędzy skarżącą a organem pierwszej instancji. Rodzi to nierozstrzygniętą przez zarówno przez organ odwoławczy, jak też organ pierwszej instancji wątpliwość, czy faktycznie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miało miejsce w okresie pięciu dni pomiędzy [...] a [...] lipca 2004 r. Brak także wskazania, w oparciu o jakie dowody ustalono powierzchnię zajętego pasa drogowego. Organy obu instancji naruszyły tym samym wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ponadto określony w art. 107 § 3 k.p.a.. obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji. W ponownym postępowaniu organy powinny uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, a rozważania dotyczące jego wyników zawrzeć w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy.