I OSK 1876/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż.-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 888/07 w sprawie ze skargi B. Ż.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz B. Ż.-Ł. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ż.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie: We wszczętym w dniu [...] kwietnia 2006 r. z urzędu postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną w imieniu Prezydenta Ciechanowa organ ustalił B. Ż.-Ł., właścicielce nieruchomości położonej w Ciechanowie przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że w następstwie wybudowania kanalizacji sanitarnej w ciągu ulicy [...] wzrosła wartość położonych przy niej nieruchomości. Na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego organ ustalił, że wartość nieruchomości B. Ż.-Ł. wzrosła z tego tytułu o [...] zł. Stosownie do uchwały Rady Miasta Ciechanów nr 56A/II/2001 z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich stawka ta wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości. Mając to na względzie organ na podstawie przepisów art. 144, 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił wysokość tej opłaty skarżącej B. Ż.-Ł. na kwotę [...] zł. Od wymienionej decyzji B. Ż.-Ł. wniosła odwołanie, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego i materialnego a także nieważność decyzji z powodu podpisania jej przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełnym zakresie ustalenia i prawne oceny zawarte w decyzji organu I instancji. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie B. Ż.-Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 10, 70, 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 K.p.a., przepisów prawa materialnego - art. 145 i art. 146 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także nieważność decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. W toku postępowania sądowego skarżąca złożyła również wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodu z dokumentacji technicznej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w celu wykazania, że zrealizowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd omówił regulacje prawne zawarte w przepisach art. 144-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ administracyjny trafnie bowiem ustalił, że oddana do użytku w dniu [...] sierpnia 2004 r. kanalizacja sanitarna z przyłączami na ulicy [...] w Ciechanowie została wybudowana z funduszy komunalnych. Spowodowało to wzrost wartości nieruchomości skarżącej, którego wielkość została ustalona na podstawie prawidłowo sporządzonego i aktualnego w dacie wydania decyzji operatu szacunkowego. Kwota opłaty adiacenckiej została określona jako 50% tego wzrostu, zgodnie z obowiązującą w tym przedmiocie uchwałą Rady Miasta Ciechanów z dnia 30 sierpnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do pozostałych zarzutów skargi, wniosków dowodowych skarżącej a także jej wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności powołanych w decyzji przepisów z Konstytucją RP. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną B. Ż.-Ł. reprezentowana przez adw. D. S. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie i oddalenie skargi, która naruszyła: - art. 136 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 ust. 1, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyjaśnienie sprawy, nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz sporządzenie wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowymi; - art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dorozumiane przyjęcie, iż wybudowana instalacja kanalizacyjna stwarza warunki do podłączenia do niej nieruchomości, skoro instalacja ta nie posiada przykanalików koniecznych do podłączenia budynku skarżącej do tej instalacji a także nie/uwzględnia przepisów ustaw szczególnych, a zwłaszcza ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wraz z przepisami wykonawczymi; - art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. poprzez brak pełnego określenia organu, który wydał decyzję, brak podpisu Prezydenta Ciechanowa i podpisanie decyzji przez pracownika Urzędu Miasta bez podania podstawy prawnej jego upoważnienia w decyzji. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję posiadającą wskazane wyżej braki formalne, skutkujące jej nieważnością a nadto, mimo nierozpoznania wniosków dowodowych mających służyć wyjaśnieniu, że nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji sanitarnej; naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez wydanie wyroku przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy i mimo nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów; naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoczęcie narady od sprawozdania sędziego lecz od wniosku strony o zadanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, co wobec braku narady nad tym wnioskiem naruszyło art. 137 § 1 zd. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 160 i 166 p.p.s.a.; naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do istnienia ustawowych przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej i określenia jej wysokości; naruszenie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 163 § 1 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec nierozpatrzenia wniosku strony o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 145 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię, sprzeczną z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 4/00 (publ. w ONSA 2000/4/143), przyjęcie operatu szacunkowego za prawidłowy oraz błędne uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącej. Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Nadto wniosła o zadanie w trybie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji RP, a także art. 148 ust. 2 tej ustawy z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 217 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i inne akty administracyjne oraz na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - dalej; p.u.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola sądowa jest sprawowana pod względem zgodności aktu z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Powinna ona zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji (patrz: A. Kabat w Komentarzu: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. II, Zakamycze, s. 15). Kontrola Sądu I instancji powinna objąć cały akt administracyjny, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami strony, a także powołaną podstawą prawną. Dokonana kontrola winna znaleźć wyraz w prawidłowo sporządzonym, uzasadnieniu wyroku, spełniającym wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wprawdzie dość ogólnikowo wskazuje, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, lecz nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, iż powinien zawierać także dokonaną przez sąd ocenę zasadności tych zarzutów. Uzasadnienie wyroku jest bowiem wyrazem zajętego przez sąd administracyjny stanowiska co do istoty postępowania, to jest co do zgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego czy czynności. Skoro zaś sąd powinien ocenić zgodność całego zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującym prawem, to musi - przede wszystkim - odnieść się do zarzutów strony ze skargi. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie dokonał w sposób należyty kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a uzasadnienie wyroku nie ustosunkowuje się do zdecydowanej większości zarzutów skarżącej podnoszonych przez nią zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze skierowanej do Sądu. Skarżąca, przede wszystkim podnosiła, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono istnienia ustawowych przesłanek z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej, to jest faktu stworzenia warunków do podłączenia jej nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Powoływała się przy tym na uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2000 r, sygn. OPK 4/00 (publ. w ONSA 2000/4/143), zgodnie z którą użyty w wymienionym przepisie zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego oznacza wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Skarżąca zarzuciła, iż kanalizacja na ulicy [...] nie posiada przykanaliku umożliwiającego podłączenie jej budynku mieszkalnego do tego urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył zasadności tego zarzutu i nie ustosunkował się zarówno do wniosków dowodowych mogących służyć wyjaśnieniu tej kwestii jak i do faktu pominięcia takich wniosków w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej było przedwczesne i nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła, że oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/wzw. z art.134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., przed należytym wyjaśnieniem istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Trafne są również zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do szeregu innych zarzutów postawionych w skardze wniesionej do tego Sądu. Dotyczy to zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji wobec wydania jej przez nieuprawnioną osobę, naruszenia przez organy art. 77 i 80 k.p.a. przez pominięcie składanych przez stronę wniosków dowodowych, naruszenia jej praw procesowych a także nieustosunkowania się do wniosku strony o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność art. 145 i art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP. W tej sytuacji oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. Wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przedwczesne jest orzekania o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez ich wadliwe zastosowanie. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony o postawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność przepisów będących prawną podstawą zaskarżonej decyzji z przepisami Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości musi być bowiem poprzedzone należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania składają się: 100 zł opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie wyroku, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej i 197 zł wynagrodzenia adwokata za II instancję wraz z opłatą za pełnomocnictwo.