II SA/Wa 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o przyznaniu A.S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Komendant Szkoły Policji w P. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał A.S. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości wynikającej z przysługujących jej norm zaludnienia. Po uprawomocnieniu się powyższej decyzji w trakcie prowadzonej kontroli wewnętrznej została zakwestionowana zgodność z prawem wskazanego wyżej orzeczenia. Na wniosek Komendanta Szkoły Policji w P. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji przyznającej zainteresowanej pomoc finansową. A.S. nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jej zdaniem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie otrzymała lokalu w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedołączenie do akt sprawy protokołu kontroli i niezapoznanie z jego treścią strony przed wydaniem decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazał, że A.S. pełni służbę w Szkole Policji w P.. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] uzyskała przydział lokalu mieszkalnego nr 5 położonego w P. przy ul. [...]. Następnie, na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu 11 kwietnia 2006 r., wykupiła powyższy lokal mieszkalny na preferencyjnych warunkach określonych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 15 maja 2006 r. wystąpiła z wnioskiem do Komendanta Szkoły Policji w P. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie uzyskał, przysługuje mu pomoc finansowa. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, jest związane prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Oznacza to, że ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy. Konkludując organ stwierdził, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na to, iż posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że A.S. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie była uprawniona do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym uzyskania pomocy finansowej. Z powyższych względów Komendant Główny Policji słusznie, powołując się na art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz orzecznictwo administracyjne, wskazał, iż decyzja Komendanta Szkoły Policji w P. o przyznaniu pomocy finansowej nosi znamiona rażącego naruszenia przepisów ustawy o Policji, albowiem treść przedmiotowej decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że nie otrzymała przydziału lokalu, skoro decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. stanowi jedynie o prawie zamieszkiwania w lokalu. Zdaniem organu, oprócz formalnej różnicy w nazewnictwie, każde zasiedlenie w drodze decyzji administracyjnej ze swej istoty jest formą uprzywilejowaną niepodlegającą ogólnym zasadom wolnorynkowym, wspieraną przez państwo, samorządy albo inne instytucje w celu realizacji określonej polityki. Na marginesie organ zaznaczył, iż zainteresowaną w oparciu o tytuł prawny do lokalu uzyskany na podstawie kwestionowanej decyzji, otrzymała również 90% zniżkę przy wykupie lokalu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że strona była poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie. Odnośnie zaś do protokołu kontroli organ wskazał, że dokument ten zachował charakter wewnętrzny i Komendant Główny Policji nie miał obowiązku zapoznawania z nim strony. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] wniosła A.S.. W skardze zarzuciła naruszenie prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 88, 94 ust. 1 i 95 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] przyznano jej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 5 położonym w P. przy ul. [...] na czas oznaczony 10 lat. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji, budzą wątpliwości co do ich stosowania. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że protokół kontroli jest dokumentem jedynie o charakterze wewnętrznym i nie stanowił dowodu w sprawie. Zdaniem skarżącej niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwienie jej wglądu do protokołu kontroli stanowiło przeszkodę w złożeniu przez nią wniosków dowodowych. W jej ocenie również, prawa do zamieszkiwania w lokalu należącym do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie można traktować na równi z posiadaniem lokalu w znaczeniu wskazanym w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Analiza przepisów art. 88, 94 i 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, z którego wynika, że skarżąca posiada lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 21,80 m2, zaspokajającej jej potrzeby, za słuszne należy uznać stanowisko organów orzekających, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżącej przyznano na podstawie decyzji administracyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 5 położonym w P. przy ul. [...]. Następnie umową z dnia 11 kwietnia 2006 r. ustanowiona została odrębna własność powyższego lokalu i skarżąca nabyła go na własność. A zatem skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, a więc w sposób przewidziany w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, co wyklucza ją także z grona policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania pomocy finansowej. A w związku z tym nie przysługuje jej roszczenie o zaspokojenie prawa określonego w art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy. Z treści wskazanych przepisów ustawy wynika, że intencją ustawodawcy było, aby pomoc finansowa była przeznaczana jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza policji mieszkania w miejscowości pełnienia służby. Celem wymienianych przepisów ustawy o Policji nie było przyznanie jednej grupie zawodowej ułatwień w nabywaniu na własność lokali mieszkalnych. Pomocy finansowej z cytowanej ustawy nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań. Przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy policjantom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej policjantów, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., SK 1/00). Na marginesie należy zauważyć, że ustawa o Policji przewiduje jednak w stosunku do funkcjonariuszy Policji dalej idącą pomoc władz publicznych w uzyskaniu lokali mieszkalnych niż przepisy dotyczące ogółu obywateli. Skoro zatem Komendant Szkoły Policji w P. przyznał pomoc finansową, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy Policji, osobie nieuprawnionej, decyzja jego z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A zatem organy orzekające, wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wykonywały swój obowiązek strzeżenia praworządności. Niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Należy przyznać rację organom orzekającym, że protokół kontroli nie jest dowodem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Po pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu, co może nastąpić w wyniku wewnętrznej kontroli, a po drugie to organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustala w toku postępowania wszczętego w tej sprawie, czy zachodzi konieczność zastosowania tej instytucji, a nie osoby przeprowadzające kontrolę wewnętrzną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.