IV SA/Po 1004/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Wnioskiem, który do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął w dniu [...] września 2006 r., skarżąca E.M. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku w kwocie 1000 zł i 392 zł. W uzasadnieniu wniosku podała, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę, a w gospodarstwie utrzymywane jest bydło zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich. Do wniosku załączyła dokumentację, z której wynika, że gospodarstwo rolne położone w miejscowości Ł. gm. C. jest własnością jej syna, J.M. Decyzją z dnia [...]Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił przyznania E.M. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 11090) organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawczyni nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego oraz nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a właściciel gospodarstwa - syn wnioskodawczyni, jest niepełnoletni. Wyjaśniono, że tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w § 2 powołanego rozporządzenia. E.M. zaskarżyła powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, iż wniosek składała w imieniu niepełnoletniego syna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha. Wyjaśniła, ze syn jest uczniem II klasy Technikum Rolniczego w M., w gospodarstwie pracuje od 2002 roku, a od śmierci ojca w 2004 roku prowadzi to gospodarstwo samodzielnie. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji, iż zarówno ona jak i syn nie są rolnikami, pracują w gospodarstwie, a ubezpieczeniu społecznemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) nie podlegają, ponieważ nie ma takiego obowiązku. Wyjaśniła, ze syn jest uczniem, a ona wraz z dziećmi otrzymują rentę rodzinną po zmarłym mężu w kwocie 690,82 zł. Zdaniem odwołującej się podjęta decyzja jest niesłuszna, ponieważ przedmiotowe zasiłki nie są wypłacane z pieniędzy KRUS, stąd nie można uzależniać ich wypłaty od podlegania ubezpieczeniu w KRUS. Wskazała, że syn opłaca podatek rolny, stąd również z tej przyczyny zasiłek powinien zostać przyznany. Wyjaśniła, że wystąpiła z wnioskiem w imieniu syna, bowiem tak zasugerowano jej w Ośrodku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku podyktowania jest tym, że żaden z członków rodziny nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomoc uzyskuje rodzina rolnicza, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem podlegającym takiemu ubezpieczeniu. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną i nie jest objęta przedmiotowym ubezpieczeniem. Wyjaśniono, że zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Wskazano, że ubezpieczenie z mocy ustawy ma charakter obowiązkowy, gdyż rolnik czy domownik musi zostać nim objęty, jeżeli spełnione zostały przesłanki przewidziane ustawą, a ustanie podlegania takiemu ubezpieczeniu jest niezależne od woli ubezpieczonego w tym sensie, że nie zależy od jego woli, jeśli w dalszym ciągu spełnia warunki obligatoryjnego objęcia tym ubezpieczeniem. Kolegium wyjaśniło, ze zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy ubezpieczeniu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego oraz domownik takiego rolnika, jeżeli nie podlegają oni innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie mają ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie mają ustalonego praw do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu z powyższego wynika, że w rozumieniu przepisów ustawy nie jest rolnikiem osoba niepełnoletnia, a syn skarżącej ma 17 lat, stąd nie może zostać on objęty ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy, choć spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy. Wskazano, że z kolei odwołująca się nie podlega takiemu ubezpieczeniu, gdyż nie posiada gospodarstwa rolnego. Organ wyjaśnił ponadto, ze dla rozstrzygnięcia wniosku nie miało znaczenia, kto wystąpił z wnioskiem, bowiem w obu przypadkach decyzja byłaby negatywna. Wnosząc do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję E.M. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że odszkodowanie z tytułu poniesionych strat w rolnictwie przysługuje z powodu suszy, która dotknęła gospodarstwo jej syna. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji wyjaśniła, ze do 2005 roku była właścicielką gospodarstwa o powierzchni [...] ha i wówczas podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, jednakże po śmierci męża nabyła prawo do renty rodzinnej, a ubezpieczenie to ustało. Wyjaśniła, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, że nie jest rolnikiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium wyjaśniło, iż nawet gdyby skarżąca była właścicielką gospodarstwa rolnego, to do otrzymania zasiłku musiałaby spełniać pozostałe warunki, a sama przyznała, ze jedynie pomaga w prowadzeniu gospodarstwa synowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ powołał art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), zgodnie z którymi zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, choć bezspornym jest, iż skarżąca i jej syn odczuli negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była susza, która miała miejsce w 2006 roku. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżąca i jej syn nie spełniali kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, ze w treści odwołania skarżąca podała, iż wraz z czwórką dzieci utrzymują się z renty rodzinnej w wysokości 690,82 zł. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważa, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu. Powyższa delegacja nie uprawniała natomiast do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowi, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym legislator dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną, zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne, na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej, zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin wyłącznie z pracy na roli. Skoro bowiem kryterium to wymaga, aby tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu pozostali jej członkowie mogą podlegać ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana). W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, iż skarżąca oraz jej syn nie zostaną objęci pomocą z tytułu suszy, bowiem syn jest niepełnoletni, a skarżąca pobiera rentę rodzinną, prze co zarówno ona jak i syn nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090) w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku bycia osobą pełnoletnią oraz podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazać nadto należy, iż celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia, zatem nie ma potrzeby obejmować dodatkowym ubezpieczeniem tych okresów, w których cel zabezpieczenia jest osiągnięty (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.06.1998 r. sygn. akt II AUa 497/98 publ. OSA 1999/1/3). Za taka wykładnią przemawia także powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym ubezpieczeniu z mocy ustawy nie podlega osoba, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty albo prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Tym samym okoliczność, że skarżąca wraz z synem pobierają rentę rodzinną, a syn jest niepełnoletni i jest uczniem szkoły średniej nie oznacza, że nie są oni rolnikami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz tylko nie podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, bowiem cel ubezpieczenia społecznego jaki wynika z tych przepisów został już osiągnięty – skarżąca i jej syn pobierają rentę, co oznacza, że zabezpieczenie to mają zapewnione. Skoro wiec zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, to skarżąca i jej syn nie mogą ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi. Wskazać przy tym należy, iż skarżąca mieszka i prowadzi gospodarstwo rolne wraz z synem, a to oznacza, że jest domownikiem rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przez to miała uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego zasiłku. Składając wniosek działała przy tym jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniego syna. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Sąd podkreślił, iż zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawie Sąd zauważa, iż w przypadku skarżącej i jej syna pozbawienie dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków suszy w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów stawia te osoby w daleko gorszej sytuacji, aniżeli osoby, którym pomoc została udzielona. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, przyzna skarżącej wnioskowaną pomoc. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak AT