II SA/Gd 602/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia 14 lipca 2006 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 7 lipca 2004r. Starosta na wniosek państwa W. i E. H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego - sklepu wielobranżowego w tym spożywczego z częścią mieszkalną na poddaszu oraz przebudowę sieci wodociągowej na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P. Postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. Starosta na wniosek pani H. H. oraz z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 7 lipca 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w postępowaniu nie brała udziału H. H., mimo że od 30 kwietnia 2004 r. była właścicielką lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalno-usługowym oraz udziału wynoszącego 290/1000 części przysługującej temu lokalowi we wspólnych częściach budynku oraz we współwłasności gruntu stanowiącego działkę nr [...]. W związku z powyższym uzasadnionym było wznowienie przedmiotowego postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy. Następnie Starosta decyzją z dnia 14 lipca 2006 r., na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) po wznowieniu postępowania uchylił decyzję ostateczną – pozwolenie na budowę Starosty z dnia 7 lipca 2004 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-mieszkalnego - sklepu wielobranżowego w tym spożywczego z częścią mieszkalną na poddaszu oraz przebudowę sieci wodociągowej na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P. Ja wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego w dniu 25 maja 2004 r. W. i E. H. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego - sklepu wielobranżowego w tym spożywczego z częścią mieszkalną na poddaszu oraz przebudowę sieci wodociągowej na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P. W postępowaniu nie brała udziału H. H. , mimo że od 30 kwietnia 2004 r. była właścicielką lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalno-usługowym oraz udziału wynoszącego 290/1000 części przysługującej temu lokalowi we wspólnych częściach budynku oraz we współwłasności gruntu stanowiącego działkę [...]. W dniu 29 maja 2006 r. przedłożono organowi prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K., sygn. akt [...] z dnia 28 kwietnia 2006 r., na mocy którego została zniesiona współwłasność nieruchomości działki nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] własność W. i E. H., [...] własność H. H., [...] własność W. i E. H. oraz H. H. W związku z powyższym organ stwierdził, iż H. H. nie jest już współwłaścicielem gruntu, na którym usytuowany jest budynek mieszkalno-usługowy będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie zachodzi więc konieczność uzyskiwania zgody H. H. na przedmiotową budowę. H. H. w obecnym stanie prawnym została jednakże uznana przez organ za stronę postępowania z uwagi na wspólną granicę działek. Ponadto organ po przeanalizowaniu przedłożonego pomiaru powykonawczego uznał, że przedmiotowy budynek jest usytuowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. H. podkreślając, iż nie wyraża zgody na dalsze kontynuowanie budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...]. W ocenie odwołującej się, jest ona nadal współwłaścicielką działki nr [...], bowiem sprawa o zniesienie współwłasności nie została jeszcze prawomocnie zakończona w związku z wniesieniem przez nią apelacji do Sądu Okręgowego w G. Wątpliwości H. H. budziły także ustalenia geodety, co do zgodności posadowienia budynku z przepisami prawa, bowiem były one sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez biegłego sądowego Sądu Okręgowego w G. arch. M. S. W ocenie odwołującej się nowego i starego budynku nie można traktować jako dwóch niezależnych budynków bliźniaczych, bowiem zgodnie z przepisami § 207 ust. 1 i § 226 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) budynki muszą być zaprojektowane w sposób zapewniający w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki. Aby spełnić ten warunek budynki lub ich części muszą stanowić oddzielne strefy pożarowe. Projektowana inwestycja nie spełnia tego warunku, ponieważ nowy budynek został posadowiony w odległości 30 cm. od starego. Ponadto, jak wskazała H. H. , odległość miedzy jej działką nr [...] a nowym budynkiem wynosi 2,5 m. Kolejny zarzut, przedstawiony przez H. H. dotyczył odprowadzania wód opadowych na mur budynku, który jest współwłasnością jej oraz inwestorów. Ponadto odwołująca się wskazała, iż wokół starego budynku powinna znajdować się droga przeciwpożarowa oraz powinien być zapewniony dostęp do budynku ze wszystkich stron w celu utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Wojewoda decyzją dnia 22 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości co do swojej legalności. Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz.U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016. ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ pierwszej instancji zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zbadał kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Spełniony został również wymóg określony w art. 32 wyżej wymienionej ustawy. W ocenie organu, w związku ze spełnieniem powyższych wymagań nie można było odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia planowanej inwestycji z właścicielami i użytkownikami wieczystymi sąsiednich nieruchomości organ wskazał, iż zarzut ten nie ma umocowania w przepisach prawa. Z uwagi na okoliczność, iż zamierzona inwestycja nie ingeruje w części wspólne sąsiednich nieruchomości brak podstaw do uzyskiwania zgody sąsiadów. Każdy bowiem ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. H. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła argumentację faktyczną i prawną zawartą w treści odwołania. Ponadto dodatkowo H. H. wskazała na całkowity brak dojazdu do wsypu kotłowni w nowym budynku oraz brak parkingu przed tym budynkiem, w związku z czym samochody parkują na chodniku przy drzwiach wejściowych skarżącej i często utrudniają jej swobodny wjazd na posesję. Skarżąca podniosła też zarzut co do rzetelności pomiaru powykonawczego, sporządzonego ostatecznie w dniu 16 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga H. H. jest zasadna. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie zasadnym było zarówno wznowienie postępowania jak też uchylenie decyzji Starosty Powiatowego z dnia 7 lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego - sklepu wielobranżowego na działce [...] w miejscowości P., gmina P. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy: W. i E. H. wystąpili z wnioskiem o udzielenie im pozwolenia na realizację inwestycji. W toku postępowania okazało się, że organ pominął jako stronę postępowania panią H. H., właścicielkę lokalu nr 2 w budynku mieszkalno-usługowym oraz udziału wynoszącego 290/1000 części we wspólnych częściach budynku oraz we współwłasności gruntu. Nie ulega wątpliwości, że H. H. powinna być stroną przedmiotowego postępowania. Stosownie do przepisu art. 151 Art. 151. § 1. § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przytoczonego powyżej unormowania wynika, że przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 , 77 § 1 , 81 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Organy administracji przeprowadziły postępowanie bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W szczególności nie odniesiono się do zarzutów zgłaszanych przez stronę postępowania. Niniejsza sprawa dotyczyła wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego miał obowiązek zbadania: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie organów kontrola taka została przeprowadzona i w jej wyniku stwierdzono, iż inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, a ustalenia projektu budowlanego zgodne z są z przepisami prawa budowlanego. Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ pierwszej instancji dokonał ponownej analizy zgodności projektowanej inwestycji z przepisami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W treści decyzji z dnia 7 lipca 2006 r. brak rozważań organu co do zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa budowlanego. W uzasadnieniu nie odniesiono się także do żadnego z zarzutów wniesionych przez H. H. Odnosząc się zaś do treści decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, iż organ ten również w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez H. H. Wojewoda ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty a ustalenia projektu budowlanego są zgodne z warunkami określonymi w przepisach prawa. Skarżąca wskazała w trakcie postępowania, w odwołaniu i skardze na naruszenia przepisu § 207 ust. 1 (bezpieczeństwo pożarowe) i § 226 ust. 1 (strefa pożarowa) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), Wskazała także na sprzeczność projektu z treścią § 12 rozporządzenia dotyczącego odległości inwestycji od działek sąsiednich (w szczególności nie zbadano odległości pomiędzy nowym budynkiem a działką wspólną), braku parkingu, braku swobodnego dostępu do swojej posesji, zacienienia budynku skarżącej. Organy również nie odniosły się do treści wskazanej przez skarżącą opinii biegłej sądowej Sądu Okręgowego w G. arch. M. S., której ustalenia w kwestii przestrzegania zasad przeciw pożarowych, higienicznych, zdrowotnych oraz dostępu do budynku ze wszystkich stron wskazywały na naruszenie przepisów prawa budowlanego. Niewyjaśnienie takich podstawowych kwestii, jak zgodność projektowanego obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie odniesienie się do zarzutów wniesionych przez stronę postępowania powoduje, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 81 k.p.a., która ma istotny wpływ na teść rozstrzygnięcia. W art. 7 k.p.a. zawarta jest zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 14 lipca 2006 r. określając na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a., że powyższe decyzje nie mogą być wykonane. Starosta ponownie rozpoznając niniejszą sprawę powinien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy o dokładny pomiar powykonawczy zrealizowanej inwestycji z zaznaczeniem odległości ścian budynku zarówno w stosunku do należącej do H. H. działki nr [...], jak też objętej współwłasnością działki [...], następnie dokładnie zbadać przedłożony przez inwestorów projekt budowlany co do jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ winien także przeanalizować zarzuty wniesione przez H. H., a następnie wyjaśnić w treści decyzji wszelkie wątpliwości skarżącej.