II SA/Sz 317/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy , powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...], oznaczonej przed podziałem numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] m², w wyniku ich geodezyjnego połączenia w działkę nr [...] i jej podziału, na kwotę [...] zł i zobowiązał Ł. S. – właścicielkę powyższej nieruchomości – do wniesienia przedmiotowej opłaty po upływie 14 dni od uprawomocnienia się powołanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz Gminy wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana na wniosek strony i stała się ostateczna w dniu [...] r. Wartość nieruchomości określił w operacie szacunkowym z dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy i wynosiła ona przed podziałem [...] zł, a po podziale – [...] zł. Operat został sporządzony, zgodnie z zasadami określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału, zawartymi w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, zatem przy obowiązującej w Gminie G 20% stawce opłaty adiacenckiej, ustalonej uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości wyniosła [...] zł. W wyniku rozpoznania odwołania Ł. S. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie sporny jest wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zasadność samego ustalenia opłaty adiacenckiej, ewentualnie jej wysokości. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji uchylił się od dokonania analizy wyceny tejże nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W operacie nie została uwzględniona okoliczność utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wątpliwości wzbudził również dobór porównywanych nieruchomości podobnych. Według organu drugiej instancji wycena 1 m² przedmiotowej nieruchomości, ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym, różni się znacząco od ceny 1 m², jaką strona uzyskała ze sprzedaży działki nr [...] (powstałej wraz z działką nr [...]), jak i wyceny 1 m², ustalonej w sprawie odszkodowania za grunt, który miał być przejęty przez gminę , oznaczony wcześniej jako działka nr [...], a powstały również z poprzedniego podziału działek nr [...]. Organ odwoławczy zalecił zatem, aby organ pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu z wyceny nieruchomości w zakresie wyżej wskazanym i ustosunkował się do zawartych w odwołaniu zarzutów strony co do wyceny wartości nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] oraz powstałych w wyniku jej podziału działek [...], jak również, aby organ pierwszej instancji ustosunkował się do tak uzupełnionego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił Ł. S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę [...] zł. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz wskazał, że w dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy ponownie oszacował przedmiotową nieruchomość i określił jej wartość na kwotę: [...] zł – przed podziałem oraz [...] zł – po podziale. Wartości te określono według cen obowiązujących na dzień szacowania, tj. na czwarty kwartał [...] r. Operat został poddany ocenie organu pierwszej instancji, który uznał, że został on sporządzony zgodnie z zasadami określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, zawartymi w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że rzeczoznawca ustalił przeznaczenie nieruchomości przed i po podziale na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w związku z utratą z dniem 1 stycznia 2004 r. ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz uzasadnił dobór nieruchomości podobnych porównywalnością ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, powierzchnię i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że rzeczoznawca nie wziął do porównania wyniku transakcji sprzedaży przez Ł. S. działki wydzielonej z przedmiotowej nieruchomości, ponieważ - jego zdaniem - do nieruchomości podobnych nie można zaliczyć tej samej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu strony, że wartość 1 m² nieruchomości, określona w operacie z dnia [...] r. różni się znacząco od wartości 1 m² tej samej nieruchomości, określonej w operacie z dnia [...] r., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania za grunty, które miały być przejęte przez gminę pod drogę, Burmistrz wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony został dla innych celów niż określenie wzrostu wartości nieruchomości, a ponadto stracił ważność po upływie 12 miesięcy. Zatem operat ten nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Organ pierwszej instancji nie stwierdził zatem nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] r. wykazującego wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł. Od decyzji tej Ł. S. również wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy . Kolegium podzieliło zarzut strony, co do niewłaściwego wyboru nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę majątkowego i wskazało, że nieruchomości szacowane oraz wybrane do porównania zostały uznane przez rzeczoznawcę za nieruchomości o średniej powierzchni, natomiast w operacie brakuje wskazania przesłanek zakwalifikowania nieruchomości według powierzchni do grupy nieruchomości dużych, średnich lub małych, co uniemożliwia ocenę dokonanego podziału. Powierzchnie działki nr [...] ([...] m²) oraz działek wybranych do porównania ([...]²) w ocenie organu odwoławczego różnią się w sposób istotny, skutkiem tego nie można ich uznać za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca dokonując wyceny działki nr [...] nie dokonał korekty ceny wybranych nieruchomości pomimo istotnej różnicy w powierzchni porównywanych działek. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy G, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił Ł. S. opłatę adiacencką z tego samego tytułu na kwotę [...] zł. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że w dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy ponownie oszacował nieruchomość i określił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł – przed podziałem i na kwotę [...] zł – po podziale. Wartości te określono według cen obowiązujących na dzień szacowania, tj. na pierwszy kwartał [...] r. Zdaniem organu pierwszej instancji, operat został sporządzony zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, zawartymi w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął do porównania szacowanych nieruchomości (o powierzchni [...] m² - przed podziałem oraz [...] m² i [...] m² - po podziale) działki o powierzchniach: od [...] m² do [...] m², eliminując działki przyjęte do porównania poprzednio, tj. działki o powierzchniach: od [...] m² do [...] m², które budziły wątpliwości co do cech nieruchomości podobnych. Dodatkowo wskazano przesłanki zakwalifikowania nieruchomości według powierzchni do grupy nieruchomości dużych i średnich oraz dokonano korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi, wynikających z odmienności cech i wag, spełniając obowiązek wynikający z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie stwierdzając nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyjął, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o [...] zł, zatem, przy obowiązującej w gminie [...] 20% stawce opłaty adiacenckiej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. od wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Gminy decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na rozbieżności pomiędzy dwoma ważnymi operatami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, samo wskazanie przez organ pierwszej instancji różnic między tymi operatami, bez rozważenia ich znaczenia dla sprawy, nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie decyzji i przyjęcia jednego z dwóch równoważnych dowodów w sprawie jako podstawy rozstrzygnięcia, zwłaszcza że oba operaty zostały sporządzone w niewielkim odstępie czasu za pomocą tego samego podejścia i metody. Kolegium zaleciło, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał dogłębnej analizy całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności wystąpił do rzeczoznawcy bądź organizacji rzeczoznawców w celu wyjaśnienia różnic i w razie ich wyjaśnienia dokonał porównania ważnych operatów, przy uwzględnieniu fakultatywności ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Gminy ustalił Ł. S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę [...] zł. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że zalecenia organu odwoławczego dotyczące rozważenia rozbieżności w operatach szacunkowych z dnia [...] r. i [...] r. stały się bezprzedmiotowe, bowiem jedynym ważnym, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operatem szacunkowym jest operat z dnia [...] r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł – przed podziałem i [...] zł – po podziale. Zdaniem organu pierwszej instancji, operat został sporządzony zgodnie z zasadami określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, zawartymi w szczególności w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W związku z tym, że w ciągu 8 miesięcy od dnia wykonania przedmiotowego operatu, tj. od dnia [...] r. żaden podmiot uprawniony do dokonywania oceny, określony w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stwierdził nieprawidłowości wyceny nieruchomości, stąd też Burmistrz uznał, że wycena ta jest prawidłowa. Odnosząc się natomiast do kwestii fakultatywności ustalenia opłaty adiacenckiej, organ pierwszej instancji stwierdził, że jest związany konstytucyjnym nakazem równego traktowania wszystkich wobec prawa, a zatem podejmując decyzje w sprawach ustalania opłat adiacenckich, powinien je wydawać w stosunku do wszystkich właścicieli podzielonych nieruchomości, znajdujących się na terenie danej gminy, nie pomijając żadnego z nich. Takie działanie znajduje również uzasadnienie w trosce o zabezpieczenie środków finansowych na realizację zadań gminy. Mając zatem to na uwadze, zdaniem Burmistrza, wydanie decyzji zwalniającej z ponoszenia opłat adiacenckich nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Ł. S. wniosła odwołanie także od powyższej decyzji zarzucając organom opieszałość przy załatwieniu sprawy. Strona odwołująca się wskazała, że w aktach sprawy znajdują się trzy operaty tego samego rzeczoznawcy, które wzajemnie się wykluczają. Ł. S., powołując się ponadto na art. 4 pkt. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazała, że opłata adiacencka jest to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast ona, jako właściciel nieruchomości, we własnym zakresie dokonała podłączenia nieruchomości do kanalizacji wydając na ten cel około [...] zł. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się zarzutami odwołującej się, że znaczne rozbieżności pomiędzy operatami sporządzonymi w stosunku do tej samej nieruchomości, tj. przeszło 2,5-krotny wzrost różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, przy jednoczesnej prawie pięćdziesięcioprocentowej zmianie ustalonych wartości granicznych, winny wzbudzić wątpliwości organu pierwszej instancji, w zakresie dowodu przyjętego jako podstawa rozstrzygania. Dlatego też nieprawidłowości polegające na niewyjaśnieniu przez ten organ sprzeczności w operatach były sygnalizowane przez organ odwoławczy i stały się przyczyną kilkakrotnych uchyleń decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium podkreśliło jednak, że obecnie obowiązuje wyłącznie operat z [...] r, który, zdaniem organu odwoławczego, został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Odnośnie argumentacji strony dotyczącej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie opłaty należnej od wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, a zatem chodziło o opłatę związaną z innymi okolicznościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł. S. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Zdaniem skarżącej, Kolegium nie odniosło się do tej części jej odwołania, która dotyczyła wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie przeanalizował całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i wyraziło pogląd, że okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie sporządzono uprzednio inne operaty ustalające odmienne wartości nie mogła mieć istotnego znaczenia dla sprawy, skoro utraciły one ważność i nie mogą być aktualnie wykorzystane do celu, w jakim je sporządzono. Poza tym prawidłowość kwestionowanego operatu nie została zakwestionowana w przewidziany prawem sposób przez organizację rzeczoznawców. W tym stanie rzeczy organy oparły się na jedynym ważnym operacie, który mógł być podstawą rozstrzygania, a którego poprawność nie została skutecznie zakwestionowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w myśl którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest zatem rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy wykonawcze samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy na skutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest zatem decyzją uznaniową, dlatego wymaga szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, by nie narazić się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ administracji publicznej, ustalający opłatę adiacencką, zobowiązany jest tym samym dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Ustalenie opłaty adiacenckiej winno być zatem, zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a., poprzedzone podjęciem niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego i jego wnikliwą oceną. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że swobodna ocena dowodów w postępowaniu administracyjnym, której zasadę statuuje przepis art. 80 K.p.a., musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (vide: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 410). Powyższe reguły nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek dokonania oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy tak z osobna, jak i wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, oraz ustosunkowania się do istotnych różnic pomiędzy nimi. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie powyższych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, wielokrotnie zgłaszała zastrzeżenia w swoich odwołaniach od decyzji Burmistrza Gminy co do zasadności wymierzenia jej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, w stosunku do której przysługiwało jej prawo własności. Skarżąca wskazywała głównie na znaczne rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowymi określającymi wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzonymi przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiącymi podstawę rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpoznania odwołań skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku toczącego się postępowania, trzykrotnie uchyliło decyzje Burmistrza Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uznając za zasadne zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego sporządzenia kolejnych operatów szacunkowych. W swojej decyzji o charakterze kasacyjnym, bezpośrednio poprzedzającej decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło organowi pierwszej instancji dogłębną analizę całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności porównanie dwóch, ważnych w chwili rozstrzygania, operatów szacunkowych z dnia [...] r. i z dnia [...] r., przy uwzględnieniu fakultatywności ustalenia opłaty adiacenckiej. Burmistrz Gminy w uzasadnieniu swojej decyzji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego , wyjaśnił, że pomimo zaleceń, nie zweryfikował rozbieżności wynikających z kwestionowanych operatów, bowiem w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. ważny pozostawał wyłącznie operat z dnia [...] r. i na tym dowodzie organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia. Istotnie, przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej wyżej ustawy. Mając na uwadze powyższą regulację, stwierdzić zatem należy, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - decyzji bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – tj. w dniu [...] r., ważność zachował jedynie operat szacunkowy z dnia [...] r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł – przed podziałem i [...] zł – po podziale. Nie oznacza to jednak, że organ pierwszej instancji, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nie powinien był uwzględnić informacji zawartych w tych operatach szacunkowych, które utraciły ważność. Przeciwnie, powołana wyżej zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z art. 7 K.p.a., jak również zasada demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zebranych dowodów w sprawie, nawet do tych, które z formalnego punktu widzenia utraciły ważność. Utrata ważności operatu szacunkowego, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza unicestwienia tego dowodu, a jedynie uniemożliwienie wykorzystania jego ustaleń jako podstawy faktycznej przyjętej w decyzji wysokości opłaty adiacenckiej, wymierzonej tą decyzją. Taki operat nie przestaje być jednak materialnym dowodem pracy jego autora oraz odzwierciedleniem sposobu, w jaki rzeczoznawca prace tę wykonał. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Gminy zobowiązany był zatem, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., do dokonania oceny ostatniego z operatów szacunkowych w kontekście zarzutów strony co do prawidłowości sporządzenia poszczególnych operatów. Organ pierwszej instancji ograniczył się natomiast wyłącznie do stwierdzenia, że zalecenia organu odwoławczego dotyczące rozważenia rozbieżności w operatach szacunkowych z dnia [...] r. i [...] r. stały się bezprzedmiotowe, bowiem jedynym ważnym, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operatem szacunkowym jest operat z dnia [...] r., który został sporządzony zgodnie z zasadami określenia wartości nieruchomości, a w związku z tym, że w ciągu 8 miesięcy od dnia wykonania przedmiotowego operatu, tj. od dnia [...] r. żaden podmiot uprawniony do dokonywania oceny, określony w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stwierdził nieprawidłowości wyceny nieruchomości, stąd też organ pierwszej instancji uznał, że wycena ta jest prawidłowa. Ograniczenie się przez organ pierwszej instancji, (i zaakceptowanie tego przez organ II instancji), wyłącznie do powyższego stwierdzenia bez wnikliwego wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości kwestionowanego operatu szacunkowego stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ pierwszej instancji dysponował bowiem możliwością weryfikacji prawidłowości przedmiotowego operatu poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w tym celu, jednak z możliwości tej nie skorzystał. W toku kolejnych rozpoznań sprawy organ pierwszej instancji nie wzywał również rzeczoznawcy do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów strony, lecz od razu zlecał sporządzenie nowego operatu temu samemu rzeczoznawcy. Formalnie rzec biorąc, zaskarżona decyzja nie narusza zasady zakazu reformationis in peius, określonej w art. 139 K.p.a., mimo że w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji – począwszy od decyzji Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...]r. – każda kolejna decyzja organu pierwszej instancji ustalała opłatę adiacencką w kwocie wyższej lub - jak w ostatnim przypadku – równej kwocie ustalonej w decyzji poprzedniej. Co do zasady wynikającej z art. 139 K.p.a., zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się obliguje organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjno-reformacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., a nie obliguje przy wydawaniu decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Zakaz ten nie dotyczy również organu pierwszej instancji rozpoznającego ponownie sprawę na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a. (vide: B. Adamiak/J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 608). Takie uregulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu reformationis in peius nie oznacza jednak, że pozostaje w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami praworządności i demokratycznego państwa prawnego sytuacja, w której postępowanie administracyjne kończy się dla strony rozstrzygnięciem bardziej niekorzystnym niż to, od którego wniosła odwołanie, przy jednoczesnej wadliwości tego postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem błędy organu pierwszej instancji w zakresie dochodzenia do prawdy obiektywnej doprowadziły do wydania decyzji pogarszającej sytuację strony odwołującej się. W szczególności wskazać tu należy na stwierdzenie organu pierwszej instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, że skoro poprzednie operaty szacunkowe utraciły ważność, a co do operatu z dnia [...] r. "żaden podmiot uprawniony do dokonywania oceny, określony w art. 157, nie stwierdził nieprawidłowości (...)". Tymczasem, jak już była o tym mowa wyżej, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Burmistrz Gminy zwracał się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia spornego operatu szacunkowego, wynika natomiast, że strona w odwołaniu kwestionowała ten operat. W świetle powyższego, zaskarżona decyzja ostateczna – pomijając milczeniem tę kwestię – nie może być uznana za odpowiadającą art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Reasumując powyższe, skoro decyzja ta została podjęta mimo niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i braku obiektywnej analizy zebranego materiału dowodowego, tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy równocześnie podkreślić, że stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w stosunku do której ustalono opłatę adiacencką, stała się ostateczna w dniu [...] r., co powinien mieć na uwadze organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy.