VII SA/Wa 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala VII SA/Wa 480/07 UZASADNIENIE W. K. w dniu 15 listopada 2006 r. wniósł do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...], dotyczącej nakazu rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego (położonego w S. przy ul. [...]), basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego oraz doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego, jaki istniał przed podjęciem robót budowlanych. Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając wniosek W. K. wskazywał na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie uwzględnienie przepisów intertemporalnych zmienianego w 1994 r. Prawa budowlanego oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. Podniósł również, że doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kwestionowana decyzja zdaniem wnioskodawcy zawiera wadę uniemożliwiającą jej wykonanie, gdyż doszło do uchylenia przez organ wcześniejszej decyzji w zakresie zastępczego wykonania rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego i umorzenia postępowania. Wskazał na naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7 i 8 kpa - praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Wnioskodawca argumentował nadto, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie wskazywała na niezgodność budowy jego domu z przepisami Prawa budowlanego i ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. Na przedmiotowym terenie nie było zakazu zabudowy wynikającego z zapisu tekstu ani rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił niewłaściwe postępowanie urzędnika Wojewody [...] - Z-cy Naczelnika Wydziału Architektury (obecnie Rozwoju Regionalnego) – [...] Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B., który w sprawie wydawał postanowienie o wstrzymaniu wykonania pierwszych pozytywnych dla wnioskodawcy decyzji. Podniósł, iż we wcześniejszych etapach postępowania nieważnościowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] czerwca 1999 r., z dnia [...] sierpnia 1999 r., oraz z dnia [...] maja 2001 r. stwierdził już nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Aktualna ogólnikowa ocena organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa w sytuacji, gdy w uchylonych decyzjach zajął stanowisko odmienne, nie czyniła zadość wymogowi wykazania, że uchylone decyzje naruszały prawo. Wnioskodawca wskazał, że dotychczasowe i trwające nadal postępowania przed organami administracji państwowej i wymiaru sprawiedliwości oraz kontakty z osobami je reprezentującymi oprócz zmęczenia powodują wątpliwości co do poszanowanie prawa w III i IV Rzeczypospolitej. Za rozpatrzeniem wniosku i jego pozytywnym załatwieniem przemawiają w jego ocenie względy słuszności, równość wobec prawa, społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa, jego interes prawny, jak i zasady współżycia społecznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. na podstawie art. 157 §1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji zostało prawomocnie zakończone, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o znaku: [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt: 7/IV SA 3830/03), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego, basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, jaki istniał przed podjęciem robót budowlanych. To rozstrzygnięcie organu było poddane kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 730/05, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 2005 r. Organ uznał, że istnieje tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W związku z wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2005r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., należało zdaniem organu odmówić wszczęcia postępowania na wniosek z dnia [...] listopada 2006r. Ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie rozstrzygniętym przez wydaną wcześniej decyzję ostateczną stanowiłoby bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności później wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W. K. na podstawie art. 127 § 3 kpa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie nakazu wykonania rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego i innych obiektów. Ponowił zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji jakie sformułował we wniosku wszczynającym postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996r. W uzasadnieniu wskazał, że podnoszone przez W. K. argumenty nie dają podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu doszło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności z uwagi na ostateczne wcześniejsze rozpatrzenie sprawy w tym samym przedmiocie. W dniu [...] marca 2005r. została wydana przez GINB ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996r., i aktualnie należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygniętym przez wydaną wcześniej decyzję ostateczną stanowiłoby bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności później wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie mógł badać w trybie nadzoru administracyjnego kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie mógł ustosunkować się do zarzutów, które mają charakter merytoryczny i dotyczą ściśle postępowania w przedmiocie rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. wniósł W. K. domagając się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. uchylającej własną decyzję, z dnia [...] czerwca 1999 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r. w sprawie nakazu rozbiórki. Kwestionowanej w toku postępowania nieważnościowego decyzji zarzucił wypełnienie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie uwzględnienie przepisów intertemporalnych zmienianego prawa budowlanego, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3294/01 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. Rozstrzygnięcie ponowne sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., a w postępowaniu nadzwyczajnym decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1999 r., z dnia [...] sierpnia 1999 r. , z dnia [...] maja 2001 r. stwierdzającymi nieważność decyzji Wojewody [...]. Prowadzenie spraw dotyczących rozbiórki na wniosek G. S. zamieszkałej w S., osoby nie będącej stroną. Naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7 i 8 kpa - praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponowił zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji jakie sformułował we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Z treści tego przepisu wynika, iż zasada trwałości dotyczy nie tylko decyzji, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że chodzi o ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Jest to jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określana jako res iudicata czyli zasada polegająca na tym, że skoro jakaś sprawa zakończona została w sposób ostateczny to nie można skutecznie żądać jej ponownego rozpatrzenia w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Gdyby bowiem dopuścić taką możliwość to żadna sprawa nigdy nie mogłaby się zakończyć a rozstrzygnięcie uzyskać waloru ostatecznego. Odnosząc te uwagi do niniejszego postępowania należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zostało już przeprowadzone przez organ właśnie na wniosek W. K. i wydano w jego toku rozstrzygnięcie poddane następnie kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie domagać się ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego tylko dlatego, że wydane poprzednio rozstrzygnięcie było dla niego niekorzystne. Dla oceny powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zdecydował o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek W. K. z dnia [...] listopada 2006r. Między nowym wnioskiem a poprzednim rozstrzygnięciem istnieje tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił ten sam podmiot, dotyczy on zweryfikowania decyzji pod kątem tych samych przesłanek nieważności i miałoby to nastąpić w niezmienionym stanie faktycznym. Dlatego nie ulega wątpliwości, że ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., stanowiła w res iudicata i przesądzała o niemożliwości ponownego procedowania w tej samej sprawie. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną byłoby możliwe tylko po usunięciu z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. w ustalonym przez prawo trybie. Gdyby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnął ponownie w sposób merytoryczny sprawę wcześniej rozstrzygniętą własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2005 r. , to decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowiący, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.