I SA/Wa 928/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. ISA/WA 928/07 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] po rozparzeniu odwołania P. S.A. Oddziału [...] w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] –umorzyła postępowanie odwoławcze. W toku postępowania administracyjnego ustalone zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990r. nieruchomość położona w W., oznaczona w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, o nieurządzonej księdze wieczystej, opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej W.. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący nieruchomość opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego W. od dnia [...].11.2005r. do dnia [...].12.2005r., o czym zostały powiadomione zainteresowane jednostki i osoby przez wywieszenie ogłoszeń. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami), zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] stanowiła własność Skarbu Państwa władający: P. w W. [...] Dyrekcja Okręgowa [...] w W. Organ I instancji podniósł, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, uzyskanym w formie prawem przewidzianej. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, mimo iż pismami z dnia [...] kwietnia 2006r. i z dnia [...] czerwca 2006r. wystąpiono o informację w tym zakresie. Jak wskazał organ oznacza to, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. S.A. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990r. przez wadliwe zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy przez jego niezastosowanie, art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) przez jego niezastosowanie oraz art. 2, 3 i 6 przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) przez ich nieuwzględnienie, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że rzeczona nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, ponieważ należały do przedsiębiorstwa państwowego P., wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi tzw. trójkąt widoczności, przeznaczony do bezpiecznego prowadzenia ruchu drogowego. W tych warunkach odwołujący wskazał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa. W sposób nieuzasadniony organ I instancji pominął także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii [...], a przedmiotowa działka stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą linii [...]. Będącą przedmiotem kwestionowanej decyzji działkę P. przejęło w zarząd i użytkowanie po [...] niemieckich, w związku z czym działka ta służyła wraz z infrastrukturą [...] przedsiębiorstwu państwowemu P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] po rozparzeniu odwołania P. S.A umorzyła postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odwołujący nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Dlatego też odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie należała natomiast do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie jest przyjęty pogląd zgodnie, z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Organ odwoławczy wskazał, że nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, gdyż przepis ten, odnosi się do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust 1-3 ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ podniósł, że nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej tę ustawę. W art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. chodzi o grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. A contrario przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie właściwej gminy. Ponadto w ustawie z dnia 8 września 2000 r. po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "Grunty, o których mowa wart. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późno zm.).". Zgodnie zaś z art. 5 powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. "Sprawy, o których mowa wart. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją, umarza się." O zgodności tych przepisów z Konstytucją wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nietrafnie odwołujący wskazuje również na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz na przepisy § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Żaden z wymienionych przepisów nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz P. zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu P. Niezrozumiałe jest w konsekwencji również twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, z późno zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zarząd nieruchomością nie mógł, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Nie wiadomo zresztą, jak następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby, bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Można w związku z tym powołać jako przykład wyłączenie komunalizacji nieruchomości stanowiących własność państwową, które znajdowały Się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego. Status [...] Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika jednak z jednoznacznych uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) i przepisach wykonawczych do niej. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna Centrala [...] w W. i zarzuciły naruszenie przepisów art. : - 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym .. Polskie Koleie Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomość położonej w W., oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie P. S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia, i tym samym przysługuje jej prawo strony w przedmiotowym postępowaniu, - art. 11 ustawy ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. z zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym .. Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej W., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A. Strona skarżąca podkreśliła w skardze, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że P., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że P. nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowe nieruchomości na dzień 27 maja 1990r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późno zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone wart. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późno zm.) Zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie P. tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla P. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P.. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.