I SA/Wa 129/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy B. wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Gminę B. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha obr.[...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. W wyniku złożonego przez Wójta Gminy B. odwołania, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że poczynione przez organ ustalenia dotyczące sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomością oraz zakresu zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną nie były wystarczające do wydania decyzji. W toku kontroli sądowoadministracyjnej wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności ww. działek nr [...] i nr [...]. Następnie Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji zarzucił, iż w materiale dowodowym nie zgromadzono szeregu niezbędnych do wydania decyzji dokumentów w tym uchwały Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 1987 r.), dokumentu wskazującego, że drodze pod nazwą "[...]" odpowiada obecna droga – ul. [...]. Ponadto wskazał organowi, iż kwestie rozbieżności co do władztwa nad nieruchomością powinny być wyjaśniane po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, z przesłuchaniem świadków włącznie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że dwa z trzech warunków stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) nie zostały spełnione. Gmina B. nie wykazała władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., a także nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, a stanowiła jedynie dojazd do pól i znajdujących się przy niej gospodarstw. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez Ministra Budownictwa decyzji Wojewody [...], orzekającej o odmowie potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd uznał, iż Minister Budownictwa prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Działanie organu odwoławczego w pełni odpowiadało dyspozycji zawartej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem Minister Budownictwa, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Tym samym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) prawidłowo wskazał przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał dostrzeżone zaniedbania w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Ponadto Minister Budownictwa przekazując sprawę wskazał Wojewodzie [...] jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest odniesienie się do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), który to w zamyśle ustawodawcy miał ostatecznie uregulować kwestię stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi. Przywołany wyżej przepis wskazuje normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: 1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 2) grunt zajęty został pod drogi publiczne, 3) grunt nie stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że na obecnym etapie sprawy, nie została ustalona podstawowa kwestia mająca znaczenie w rozpoznaniu niniejszej sprawy, a mianowicie czy droga "[...]" zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. przebiegała przez działki nr [...] i nr [...] obj. Kw nr [...] stanowiące na dzień [...] stycznia 1998 r. własność J. i Z. W. Bez zgromadzenia niezbędnej dokumentacji nie można wykluczyć, że droga "[...]" przebiegała w innym miejscu niż wskazuje to Wójt Gminy B.. Pomimo, iż do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] marca 1987 r., ani też do poprzedzającej ją Uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nie została załączona mapa ewidencyjna określająca wprost przebieg wymienionych w nim dróg gminnych, to jednak organ opierając się na pośrednich danych zawartych w uchwałach (tj. powierzchnia i długość drogi) powinien ustalić stan faktyczny polegający na zlokalizowaniu drogi "[...]" na mapie ewidencyjnej. Wyjaśnienia wymaga – jak zasadnie podniósł organ II instancji – kwestia wzbudzająca wątpliwości, a mianowicie czy aktualna ulica [...] odpowiada drodze pod nazwą "[...]". Każda z kategorii dróg publicznych winna bowiem spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało zgodnie z art. 7 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 – tekst pierwotny) w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Należy więc stwierdzić, iż o tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Oznacza to, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może zostać uznana za drogę publiczną. By uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Od ustalenia przebiegu drogi gminnej organ I instancji powinien rozpocząć gromadzenie materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie jest obowiązany dokonać oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego. A dopiero po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością może przejść do dokonania subsumcji czyli uznania, że określony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Należy bowiem podkreślić, że mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie norma art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest przepisem incydentalnym i wyjątkowym. Przepis ten bowiem sankcjonuje "faktyczne wywłaszczenie" nieruchomości wcześniej zajętych pod drogi publiczne. Konieczne więc jest stosowanie wykładni ścisłej, tak aby osiągnięty na tej podstawie rezultat nie doprowadził do rozszerzenia zakresu przedmiotowego, wynikającego z treści i celu zawartego w nim unormowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt I CK 520/03, OSNC 2005/7-8/130). Zatem odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niespełnienia dwóch przesłanek z art. 73 koniecznych do stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę, Sąd uznał je za niezasadne, bowiem organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a jedynie uchylił decyzję organu I instancji ze względów proceduralnych. Na tym bowiem etapie postępowania Minister Budownictwa stwierdził jedynie, że bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie było możliwe odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez organ I instancji subsumcji normy prawnej. Dodać należy, iż zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Zatem oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że Minister Budownictwa prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany będzie ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć. Przy czym winien wziąć pod uwagę wskazówki organu odwoławczego. Mając powyższe na względzie, należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.