II SA/Łd 586/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 roku na rozprawie przy udziale Prokuratora Rejonowego w P. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], znak:[...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. C. rozbiórkę obiektu gospodarczego wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia, na działce nr [...] w P., Gmina P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie w przedmiocie sprawdzenia legalności istniejącej zabudowy działki nr [...] w P., należącej do A. C. W oparciu o wyniki przeprowadzonej wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości organ nadzoru budowlanego stwierdził istnienie "budynku gospodarczego". Na podstawie dowodów z przesłuchania świadków, na które się powoływał organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1992r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż obiekt ów ma wymiary 4m na 4,80m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Wskazał, iż w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego wymieniona ustawa przewiduje dwa rozwiązania, tj. wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części albo legalizację samowoli budowlanej – art. 37 ust. 1 i odpowiednio art. 42 ww. ustawy. Odwołując się do wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, organ stwierdził, iż teren na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie jest przewidziany pod zabudowę. Działka oznaczona nr [...] w P. stanowi teren rolny przeznaczony do upraw polowych. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż nie wystąpiły podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. W dniu 2 stycznia 2007 roku A. C. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż budynek gospodarczy nie jest obiektem trwale związanym z gruntem. Jest to obiekt tymczasowy. W ocenie skarżącej obiekt ten nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia, nie wpływa również negatywnie pod względem zdrowotnym i użytkowym na otoczenie. Strona wniosła o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu i wydanie zezwolenia na jego pozostanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 K.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść przepisów ww. stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego treść tych przepisów wskazuje, iż ocena legalności obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie budowy. Powyższe odnosi się w szczególności do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia 26 lutego 1990r. Nr X/51/90GRN (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego z dnia 9 kwietnia 1990r. poz. 140), który obowiązywał do 31 grudnia 1994r. działka nr [...] znajdowała się w granicach jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] zakwalifikowanej jako uprawy polowe i grunty orne, dla której wskazano jako sposób korzystania użytkowanie rolnicze. Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, iż teren, na którym znajduje się działka nie był przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Reasumując organ stwierdził, iż obiekt budowlany został wykonany w związku z wykorzystaniem działki w celach rekreacyjnych, a zatem niezgodnie z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, dotyczące konieczności rozbiórki obiektu budowlanego. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniosła, iż w dniu 23 grudnia 1991r. nabyła działkę w celach rekreacyjnych. Powyższe potwierdza treść aktu notarialnego. Skarżąca stwierdziła, iż nie wiedziała o przeznaczeniu rolniczym działki. Obiekty budowlane (budynek rekreacyjny, gospodarczy oraz ubikację) wykonała w latach 1992-1994. Skarżąca stwierdziła, również że w Urzędzie Gminy w P. poinformowano ją, iż z uwagi na wymiary budynków zezwolenie nie jest wymagane. Podniosła również fakt, iż Urząd Gminy od kilkunastu lat pobiera podatek od nieruchomości od tych budynków oraz opłaty za przyłącza wodociągowe i elektryczne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego przez skarżącą na działce nr [...] w P., Gmina P., opisanego szczegółowo w poprzedniej części uzasadnienia, z uwagi na bezsporny okres wybudowania od 1992 r. do 1994 r. i datę wszczęcia niniejszego postępowania podlega regulacji przepisom ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. stanowi: "1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1, określa się na podstawie przepisów ustawy". Tak więc z treści przepisów ust. 1 i ust. 2 wynika, że co do zasady stosuje się przepisy nowej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z wyłączeniem przepisu art. 48 w stosunku, między innymi do tych obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Ocena samowoli budowlanej wina więc być dokona na gruncie przepisów art. art.. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi: "1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. 3. Wraz z przejęciem na własność Państwa obiektu budowlanego lub jego części, określonych w ust. 1 i 2, podlega przejęciu na własność Państwa również działka, na której obiekt jest położony - o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu. Przejęcie działki następuje za odszkodowaniem płatnym według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, umowa użytkowania wieczystego ulega rozwiązaniu. 4. Przejęcie prawa własności obiektu budowlanego wraz z działką następuje z dniem, w którym decyzja o przejęciu obiektu i działki na własność Państwa stała się ostateczna. Z tym dniem ulega rozwiązaniu umowa użytkowania wieczystego, jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej objętych nią praw rzeczowych. 5. Z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce. Analiza treści przepisów art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prowadzi do wniosku, że stosuje się jedynie przepisy prawa budowlanego dla oceny skutków samowoli budowlanych obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. . Z całą pewnością niewłaściwe, nieuzasadnione jest odwoływanie się przez organy prowadzące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej do treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego, dla potrzeb analizy stanu faktycznego i dokonania oceny ewentualnej możliwości legalizacji na gruncie art. 40 i 42 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Do takiego wniosku skłania po pierwsze treść art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na zapis "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" . Słowa "znajduje się" oznaczają stan ( możliwość ) zagospodarowania przestrzennego na danym terenie według stanu z daty wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na gruncie obowiązywania starej ustawy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z daty dokonania samowoli budowlanej ustawodawca posłużył by się zwrotem "znajdowały się" , a więc użyłby czasu przeszłego. Kolejnym argumentem za takim rozumieniem komentowanych przepisów jest to, że procesy legalizacyjne samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych mogą mieć miejsce w najróżniejszym czasie, niekiedy bardzo odległym od daty ich wybudowania i od utraty mocy obowiązującej prawa budowlanego z 1974 r. Rodzi powyższe określone skutki w postaci zmiany zagospodarowania danych terenów na skutek postępującej urbanizacji i rozrastania się terenów pod zabudowę kosztem terenów rolniczych, czy innych wyłączonych pierwotnie spod możliwości zabudowy. W sprawie niniejszej jest to okres [...]. Takie rozumienie przepisów jak zaprezentowane z zaskarżonej decyzji bardzo często prowadziłoby do nieuzasadnionych rozbiórek obiektów budowlanych będących w doskonałym stanie technicznym a znajdujących się na terenach przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy i wykluczałoby ich legalizację zarówno na gruncie starego prawa budowlanego jaki i ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nowe prawo budowlane w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) odwołuje się również do zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów zaskarżona decyzja narusza przepisy art. art.. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedwczesne w ustalonym stanie faktycznym jest zastosowanie rygoru z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec braku analizy możliwości legalizacji na podstawie art. 40 i 42 ustawy, po przez nieuzasadnione przyjęcie dla potrzeb prowadzonych rozważań przez organy administracji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z daty dokonania samowoli budowlanej przez skarżącą, to jest z 1990 r. Nie przesądzając wyniku i skutków dalszego toku postępowania, na organie będzie spoczywał obowiązek ustalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki skarżącej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w mniejszej sprawie i rozważenia tak ustalonego i zgromadzonego materiału dowodowego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy administracji winny również zwrócić uwagę na treść dowodów, które powołują na poparcie swych twierdzeń, gdyż z załączonych akt administracyjnych nie wynika, aby dowodem w sprawie było przesłuchanie jakichkolwiek świadków na okoliczność daty wybudowania samowolnie obiektu budowlanego. Choć jest to w sprawie okoliczność bezsporna, ustalona. W wyniku nie rozważenia całego koniecznego materiału dowodowego zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 , 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie, pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.