I SA/Wa 790/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skarg V. Sp. z o. o z siedzibą w W. i W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz każdego ze skarżących: V. Sp. z o. o z siedzibą w W. i W. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę po 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz każdego ze skarżących: V. Sp. z o. o z siedzibą w W. i W. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwot po 10.723 (dziesięć tysięcy siedemset dwadzieścia trzy) złote – tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. I SA/Wa 790/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością W. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], stwierdzającej, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne - utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż [...] Konserwator Zabytków, działając na wniosek V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydaną na podstawie przepisu art. 47e ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (obowiązującej w dniu wydania decyzji), zezwolił wnioskodawcy na usunięcie drzew i krzewów wymienionych w treści decyzji z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w W. Jednocześnie, stosownie do art. 47f cyt. wyżej ustawy, organ naliczył opłatę w wysokości l 092 222,56 zł za usunięcie ww. drzew i krzewów na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki, biorąc pod uwagę stawki opłat za usuwanie drzew i krzewów określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów. Drzewa i krzewy zostały usunięte z przedmiotowej nieruchomości przez spółkę z o.o. W. W dniu [...] czerwca 2006r. Minister Kultury na wniosek W. Spółka z o.o. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Organ ustalił, że W. Spółka z o.o. na podstawie aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości na której rosły drzewa objęte decyzją zezwalającą na ich usunięcie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r stwierdził, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków, wymieniona w przepisie art. 156 § 2 Kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 4 Kpa, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sytuacji, gdy drzewa zostały już usunięte, niemożliwe jest, bowiem wydanie decyzji, skierowanej do właściciela nieruchomości, zezwalającej na usunięcie z tego terenu drzew i krzewów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nie można utożsamiać nieodwracalności skutków prawnych z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28.05.1992 r., III AZP 4/92). Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie trzeba uznać, iż [...] Konserwator Zabytków na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała rozpatrywana decyzja, zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów oraz naliczająca, opłatę za ich usunięcie. Reasumując, przy braku materialnoprawnej podstawy prawnej do wydania decyzji, która znosiłaby prawny skutek wykonania wadliwej decyzji, organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru władny jest tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albowiem istnieje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określona w przepisie art. 156 § 2 kpa, tj. zaistniał nieodwracalny skutek prawny. Skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. Spółka z o.o. oraz V. Spółka z o.o. Spółka z o.o. W. zaskarżonej decyzji zarzucała : - naruszenie art. 156 § l pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu nieważności decyzji i [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., - naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wywolała nieodwracalne skutki prawne. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47g ust. l pkt 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., poprzez obciążenie opłatą za usunięcie drzew, które powinny być usunięte w ramach zabiegów pielęgnacyjnych. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], oraz stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Spółka z o.o. V. w skardze wnosiła uchylenie w całości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r., ze względu na naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 156 § 2 kpa, poprzez błędne założenie, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, naruszenie art. 177 § 1 kpa, gdyż Minister nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący argumentacji przedstawionej we wniosku W. Spółka z o.o. z dnia [...] maja 2006 r. o ponowne rozpoznanie sprawy i nie ustosunkował się do braku przeszkód częściowego unieważnienia decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w zakresie ustalenia na rzecz V. Spółka z o.o. opłaty z tytułu wycięcia drzew - naruszenie art. 47g ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., gdyż opłata częściowo została naliczona za usunięcie drzew w ramach zabiegów pielęgnacyjnych, - naruszenie art. 8 kpa, gdyż organ wybiórczo ustosunkował się do argumentacji Spółki ograniczając swe rozstrzygnięcie do ogólnych stwierdzeń - czym naruszył zaufanie podatnika do organów administracji państwowej. Skarżący podnosili, że art. 156 § 2 kpa odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych (wycięcie drzew). Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. (wyrok Sądu najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95). Wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jakie skutki prawne są nieodwracalne. Skarżący podnosili, że w orzecznictwie NSA przyjęto możliwość zakwalifikowania jako nieodwracalnych jedynie części skutków decyzji weryfikowanej. W odpowiedzi na skargi Minister Nauki i Dziedzictwa Narodowego wnosił o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy w szczególności wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Oznacza to, że wykonanie decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i krzewów dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 nie oznacza jeszcze, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie skutki prawne decyzji, które mają znamię nieodwracalnych stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wskazano powyżej nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia nie wynika jakie skutki prawne są nieodwracalne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wykaże, jakie skutki prawne decyzji noszące znamię nieodwracalnych stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na marginesie należałoby zwrócić uwagę na okoliczność, że spółka z o.o. W. dokonała wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia Prezydenta W. Zgodę na wycięcie drzew uzyskała spółka V. Wycięcie drzew bez zgody organu stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody i podlega administracyjnej karze grzywny. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.