IV SA/Gl 1344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007r. sprawy ze skargi K. D. – S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę Decyzją Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. , wydaną z upoważnienia Starosty C., z dnia [...] nr [...] odmówiono umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, udzielonej K. D.-S. na rozpoczęcie działalności gospodarczej w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] K. D.- S. złożyła wniosek o umorzenie części pożyczki, zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie prawnej decyzji oraz § 13 "Regulaminu udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy". Dalej wskazano, że pożyczkobiorca może ubiegać się o umorzenie części pożyczki pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy, wykorzystania pożyczki zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dotrzymania terminów płatności. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] wykazały, że pożyczkę wykorzystano na zakup wyposażenia gabinetu oraz pasz i akcesoriów dla zwierząt, zgodnie z § 1 aneksu do umowy, jednakże posiadana przez organ I instancji dokumentacja finansowa wskazuje jednoznacznie, iż strona nie dotrzymywała terminów płatności określonych w "harmonogramie spłat pożyczki", co oznacza, iż jeden z warunków umorzenia pożyczki nie został spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D.-S. podniosła zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji "Regulaminu udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy", zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie wskazanego wyżej regulaminu, który nie jest wiążący dla strony i nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa oraz pominięcie treści umowy pożyczki, a także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego organ I instancji nie zastosował art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania K. D.-S. przyznała, że w okresie od [...] do [...] spłacała pożyczkę nieterminowo, wskazując jednocześnie, że okoliczność ta nie wyklucza zastosowania wobec strony art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym starosta może odroczyć terminy spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii rady zatrudnienia umorzyć w całości lub w części pożyczkę, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Dalej strona zaakcentowała, iż w dniu [...], na wniosek Powiatowego Urzędu Pracy, złożyła informację o dochodach z prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, w której wykazano stratę w wysokości [...] zł, która to informacja (będąca dowodem w postępowaniu administracyjnym) stanowiła przesłankę umorzenia wnioskowanej części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tym bardziej, że nieterminowość spłat poszczególnych rat była niezawiniona, podyktowana brakiem dochodów w [...] r. Na poparcie swojego stanowiska strona przywołała tezę wyroku NSA – OZ w Rzeszowie z dnia 17 października 2001 r. (sygn. akt SA/Rz 298/2000), w której wskazano, że "organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, po stwierdzeniu, że pożyczkobiorca nie spełnia warunków do jej umorzenia wynikających z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powinien w tym samym postępowaniu zbadać, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy". Decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, podając na wstępie, że K. D.-S. w oparciu o umowę z dnia [...] otrzymała na okres od [...] do [...] pożyczkę ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. W § 6 przedmiotowej umowy zapisano, że pożyczka wraz z odsetkami powinna być spłacona przez pożyczkobiorcę w ratach i terminach określonych w "Harmonogramie spłat pożyczki", stanowiącym załącznik do umowy, z którego wynika, że pierwsza rata powinna być spłacona do dnia [...], a kolejne miesięczne raty w terminie do [...] dnia każdego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że strona wykorzystała pożyczkę zgodnie z przeznaczeniem, prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z zawartą umową, a pożyczka jest spłacana nieterminowo – wielokrotnie naruszono termin spłaty pożyczki – w okresie od [...] do [...] miało to miejsce w każdym miesiącu. Dalej organ II instancji podał, że pismem z dnia [...] strona, w oparciu o § 8 umowy pożyczki z dnia [...], zwróciła się do pożyczkodawcy o umorzenie niespłaconej części pożyczki z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda Ś. wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2004 r.) pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka na podjęcie działalności gospodarczej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie (zapis analogiczny do treści powołanego przepisu, który przewiduje fakultatywne umorzenie niespłaconej części pożyczki, zawarty został w § 8 umowy pożyczki zawartej ze stroną w dniu [...]). Odnosząc opisaną regulację prawną do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, iż niedotrzymanie terminów spłaty pożyczki (okoliczność bezsporna) stanowi naruszenie § 6 umowy, dotyczącego warunków spłaty pożyczki, co oznacza, że ustawowe warunki umorzenia niespłaconej pożyczki nie zostały spełnione. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, która podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało o "Regulamin udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy" i stwierdził, że decyzja ta w podstawie prawnej wskazuje właściwe przepisy ustawowe, natomiast w uzasadnieniu dodatkowo wskazuje, że analogiczne regulacje zawiera przyjęty w PUP "Regulamin udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy". Nie przychylono się również do zarzutu strony dotyczącego zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji po wypowiedzeniu umowy pożyczki (związanych przede wszystkim z bezskutecznym postępowaniem egzekucyjnym), a zatem, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona za pośrednictwem pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i przyznano, iż niedotrzymanie terminów spłaty pożyczki wyklucza umorzenie pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Konstatacja ta nakazywała jednakże organowi I instancji zbadanie okoliczności szczególnych, określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy, a zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (zważywszy dodatkowo, że organ I instancji posiadał dowód potwierdzający, że w [...] r., tj. w okresie, w którym wystąpiły opóźnienia w spłacaniu pożyczki strona nie uzyskała dochodu) stanowiło naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Strona skarżąca zanegowała także twierdzenie organu odwoławczego, który stwierdził, że art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i zaakcentowała, że analizowany przepis, którego wykładnia gramatyczna nie budzi wątpliwości, nie ogranicza stosowania tej normy prawnej wyłącznie do umów już wypowiedzianych. Na poparcie argumentacji strony skarżącej przywołano treść orzeczenia NSA z dnia 17 października 2001 r. (sygn. akt SA/Rz 298/2000). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że trudno zgodzić się z zarzutem strony, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro z treści wniosku strony z dnia [...] w przedmiocie umorzenia części pożyczki wyraźnie wynika, że starała się o umorzenie pożyczki na podstawie § 8 umowy pożyczki, a zatem o umorzenie, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej K. D.–S. w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...] na rozpoczęcie działalności. W § 8 wspomnianej umowy wskazano, że przedmiotowa pożyczka może ulec umorzeniu do 50 %, tj. w kwocie nie wyższej niż [...] zł – na podstawie udokumentowanego wniosku pożyczkobiorcy pod warunkiem prowadzenia określonej w umowie działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz dotrzymania wszystkich postanowień umowy pożyczki. We wniosku o umorzenie części pożyczki strona jednoznacznie wskazała, że swoje żądanie kieruje do Starosty Powiatu C. w oparciu o zacytowany wyżej § 8 umowy pożyczki z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku przywołano okoliczności wskazujące, w ocenie strony, że określone w § 8 umowy przesłanki, zostały spełnione. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.), który na mocy art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stosuje się do umarzania, rozkładania na raty oraz odroczenia terminu spłaty pożyczek otrzymanych na podstawie umów zawartych przed dniem 1 czerwca 2004 r., przedmiotowa pożyczka może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Wspomnieć należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia pożyczki lub jego odmowy, wydana na podstawie art. 18 ust. 4 i ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oparta jest o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawia organowi wybór pomiędzy równowartościowymi rozstrzygnięciami. Oznacza to, że stwierdzenie, iż zaistniały ustawowe przesłanki umorzenia nie obliguje organu do jego zastosowania, Wobec powyższego za bezsporne uznać należy, że wniosek, którego uwzględnienia odmówiono decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Ś., dotyczył umorzenia części pożyczki na zasadach określonych w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że strona nie spełniła jednego z istotnych warunków umowy pożyczki określonych w § 6 umowy, który stanowi, że pożyczka powinna być spłacana przez pożyczkobiorcę w ratach i terminach określonych w "Harmonogramie Spłat Pożyczki", stanowiącym załącznik do umowy przez okres 48 miesięcy, tj. od dnia [...] do [...], gdyż (co przyznaje skarżąca) wielokrotnie nie dotrzymywano terminów spłaty, określonych we wspomnianym harmonogramie. Zasadnie zatem uznano, że przesłanka umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona, a przyczyny opóźnienia w spłacaniu rat (strona podnosi, iż są niezawinione i wynikają z nierentowności prowadzonej działalności gospodarczej) nie są istotne dla oceny dopuszczalności umorzenia części należności z tytułu zaciągniętej pożyczki w oparciu o wspomniany przepis. Na mocy art.18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Uprawnienia starosty wskazane w zacytowanym powyżej art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mogą być realizowane na wniosek zainteresowanego, jak również z urzędu. Zastosowanie ulgi polegającej na umorzeniu całości lub części pożyczki na zasadach określonych w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 wspomnianej ustawy dotyczy sytuacji, w których ocenia się możliwości płatnicze i stan materialny pożyczkobiorcy pod kątem egzekucji pozostałej do spłaty części pożyczki. Pokreślić bowiem należy, że jak wskazuje jednoznacznie zapis art. 18 ust. 4 a uprawienia starosty, o których mowa w ust. 4 a pkt 1 -5 tego przepisu odnoszą się do odroczenia terminu spłaty pożyczki, rozłożenia jej na raty oraz umorzenia jej w części lub w całości. Oznacza to, w zestawieniu z dyspozycją art. 18 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym warunki udzielania pożyczek, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą, że ulgi w spłacie pożyczki, o których mowa w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 mogą być stosowane dopiero wtedy, gdy mimo upływu określonego w umowie całego okresu spłaty pożyczki, pożyczkobiorca nie spłaci jej w całości. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek o umorzenie 50 % pożyczki strona złożyła w [...], podczas, gdy z harmonogramu spłat wynika, iż termin spłaty ostatniej raty wyznaczono na dzień [...]. Oznacza to, że w okresie złożenia wniosku o umorzenie części pożyczki, inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, strona obciążona była obowiązkiem spłaty comiesięcznej raty w wysokości ok. [...] zł. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stan realizacji umowy pożyczki zawartej przez stronę w [...], istniejący w dacie złożenia wniosku o jej częściowe umorzenie wykluczał zastosowanie jej umorzenia na zasadach określonych w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem ewentualne rozważanie przez właściwy organ, który rozpoznawał wniosek o umorzenie pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu czy zasadne byłoby zastosowanie uprawnień określonych w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 tej ustawy byłoby bezprzedmiotowe. Przedstawiona powyżej, przyjęta przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia art. 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie pozwala na zaakceptowanie tezy zawartej, w przywołanym w skardze, orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z dnia 17 października 2001 r. (sygn. akt SA/Rz 298/2000). Za bezpodstawny uznać zatem należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia przez organy zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż jak wykazano powyżej przesłanka zastosowania wobec skarżącej dyspozycji art. 18 ust. 4 wspomnianej ustawy została dostatecznie wyjaśniona, a badanie czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 wspomnianej ustawy byłoby przedwczesne. Reasumując stwierdzić należy, iż w ocenie składu orzekającego, organ rozpoznający wniosek o umorzenie połowy pożyczki udzielonej w [...] na podjęcie działalności gospodarczej, w którym strona jednoznacznie domagała się umorzenia należności w oparciu o § 8 umowy, zawierający zapis tożsamy z treścią art.18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zobowiązany był wyłącznie do zbadania czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz czy spełniono inne warunki określone w umowie i prawidłowo ustalił, że przesłanka umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona. Jak więc wykazano powyżej zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co nakazuje oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.