VI SA/Wa 871/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. B. P. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych w [...] o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu na jego działkę nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] września 2006 r. przesłał od organu projekt "Przebudowy istniejącego zjazdu z [...] w km [...] w sposób umożliwiający dojazd do działki wł. B. P. w pasie drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwolił na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w sposób umożliwiający dojazd do działki [...], określając jednocześnie warunki tego zezwolenia. Od powyższej decyzji został złożony przez [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazano, że dojazd znajdujący się za istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] stanowi prywatną drogę o nawierzchni żwirowej. Skarżący nie zgodzili się na rozwiązanie będące przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, albowiem w ich ocenie jego realizacja spowoduje zatamowanie spływu wody z działki nr [...] i tym samym nawodnienie korpusu drogi prywatnej, a w konsekwencji jego zniszczenie. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania zezwolenia na przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. O. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (strona prawa), którego dotyczy przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 2006 r., jest wykonany na działkę nr [...], a dzięki ustanowionemu prawu przejazdu po tej działce zapewnia dojazd również do działek nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W odniesieniu do niniejszej sprawy – w ocenie organu - oznacza to, że o przebudowę ww. zjazdu mogła się ubiegać A. Z., jako że jest właścicielem działki nr [...] oraz I. C., M. Z., P. Z. oraz E. Z, gdyż na ich rzecz ustanowione jest prawo przejazdu po ww. działce. Z akt sprawy nie wynika, ażeby wyżej wymienieni udzielili B. P. zgody na ubieganie się o uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę omawianego zjazdu. Z ich wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jednoznacznie wynika, że są przeciwni takiej przebudowie. Oznacza to, zdaniem organu, że B. P. nie był legitymowany do występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (strona prawa). Skoro jednak wystąpił z takim wnioskiem, a decyzja, która została wydana po rozpatrzeniu tego wniosku, nie była decyzją odmowną z przyczyn formalnych, lecz rozstrzygała sprawę do co jej istoty (merytorycznie), oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w postępowaniu określonym w art. 127 § 3 k.p,a. skutkuje jej uchylenie i wydanie decyzji odmownej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. P. (dalej jako skarżący) wskazał, że przedmiotowy zjazd został wybudowany przez jego ojca oraz że granica między działkami nr [...] i [...] nie została sądownie ustalona i dlatego też nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że tenże zjazd stanowi wyłącznie dojazd do działki nr [...]. Około 1/3 zjazdu leży na wysokości działki nr [...]. Podkreślił, że projektowany zjazd ma lokalizację tylko na pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (strona prawa) w miejscowości O. Zaznaczył, że nie istnieje obawa aby droga na skutek przebudowy zjazdu dodatkowo podmakała. Podniósł również, że mąż A. B. z d. Z. jest pracownikiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi wskazując, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem wspólnym dla działki nr [...] i [...], to i tak wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na przebudowę zjazdu na wniosek właściciela lub użytkownika jednej z tych działek uzależnione jest od zgody właściciela lub użytkownika drugiej z tych działek na tę przebudowę. W rozpoznawanej sprawie A. B., a także użytkownicy działki nr [...] są przeciwni przebudowie zjazdu. Nadto organ wskazał, że J. B., mąż A. B. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji ani też decyzji ją poprzedzającej. W piśmie z dnia 3 września 2007 r. uczestnicy postępowania – A. B., M. Z., E. Z., R. Z., I. Z., C. Z., P. Z. wskazali, że są właścicielami i użytkownikami przedmiotowego zjazdu. Podali, że na działkę nr [...] i nr [...] prowadził oddzielny zjazd z drogi krajowej nr [...]. Podkreślili również, że granica przebiegająca między działką nr [...] i nr [...] jest ustalona w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez B. P. skargi od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7, 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wtedy, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Przepisy prawa ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Według rozwiązania przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu m.in. fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Muszą być one jednak podane do wiadomości stronie, tak aby w toku postępowania mogła ustosunkować się do nich. W postępowaniu odwoławczym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.), bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z 4 maja 1982 r., I SA 95/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz. 41). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2006 r. zezwolił B. P. na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w sposób umożliwiający dojazd do działki nr [...]. Od tej decyzji wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazano, że droga znajdująca się za istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] jest drogą prywatną. Jej użytkownicy nie zgodzili się na rozwiązanie przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższy wniosek organ przyjął, że istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], którego dotyczy decyzja z dnia [...] października 2006 r. jest wykonany na działkę nr [...] i dlatego też o jego przebudowę mogą ubiegać się jedynie właściciele bądź użytkownicy tej nieruchomości. W ocenie organu skarżący legitymacji do złożenia takiego wniosku nie posiada. Jednocześnie organ nie wskazał, w oparciu o jakie dowody zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły de facto do zmiany decyzji organu I instancji. Na obowiązek organu w tym zakresie wskazuje art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących na którą działkę został wykonany przedmiotowy zjazd, a jak wskazuje skarga i pisma uczestników postępowania jest to okoliczność sporna. Sporna jest również między stronami kwestia własności drogi znajdującej się za przedmiotowym zjazdem. Ma rację organ twierdząc, że zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. A zatem kwestią podstawową jest ustalenie kto jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie przez zarządcę drogi zezwolenia na taką przebudowę. W rozpoznawanej sprawie ustalenie takie przez organ odwoławczy zostało poczynione. Nie wskazano jednak dowodów potwierdzających takie ustalenia i w ten sposób Sąd nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i odmawiając wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, a więc orzekając odmiennie niż organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania ani też nie przeprowadził żadnego dowodu. Tymczasem obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności i zebrania całego materiału dowodowego spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek uzupełnić go. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania celem ustalenia, kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o przebudowę zjazdu i do uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie w oparciu o przeprowadzone i przywołane w decyzji dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ ewentualnie rozważy, czy na przebudowę zjazdu potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi, skoro art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przebudowę taką uzależnia jedynie od zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności należy stwierdzić, że organ II instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji.