II FSK 1932/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie NSA Włodzimierz Kubiak, Jerzy Rypina, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt I SA/Po 209/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 30 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości tytułów wykonawczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt I SA/Po 209/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Oddział w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 30 listopada 2006 r. w przedmiocie przekazania według właściwości rzeczowej tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że postanowieniem z dnia 11 października 2006 Naczelnik Urzędu Skarbowego w J., na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 19 kpa, art. 18 i art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U Nr 229 poz. 1954 z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.e.a.") i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.) przekazał według właściwości rzeczowej Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. tytuły wykonawcze wystawione wobec zobowiązanej W. G. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Z analizy przekazanych dokumentów wynikało bowiem, że na podstawie powyższych tytułów nie została wszczęta egzekucja administracyjna, mimo że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w tego rodzaju sprawach. Jak podkreślono w postanowieniu, § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. wskazują jako pierwszego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastrzeżenie zawarte w § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia powoduje jedynie konieczność przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego obejmującego swoją właściwością miejscową teren na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Zdaniem organu, dopiero w przypadku, gdyby prowadzona przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych egzekucja okazała się w całości lub części bezskuteczna winien on skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Przed skierowaniem tym Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien jednak nadać tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 27 §1 pkt. 10 u.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że uszczegółowieniem podziału kompetencji między organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż organem właściwym jako pierwszy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Dyrektor oddziału ZUS. Tym samym organ ten przed przystąpieniem do egzekucji jest właściwy do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Dopiero zaistnienie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłanki bezskuteczności egzekucji uprawnia ten organ do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powołany przez Stronę § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z opisanym stanem prawnym, bowiem nieznajomość przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym majątku zobowiązanego znajdującego się na terenie jego działania, powoduje jedynie możliwość przekazania tytułów wykonawczych do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego obejmującego swą właściwością miejscową teren na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż w jego ocenie postępowanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. było prawidłowe. Skoro bowiem Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będący wierzycielem jest jednocześnie, na mocy art. 19 § 4 u.p.e.a., organem uprawnionym do stosowania egzekucji, to winien on zastosować się do trybu postępowania wskazanego w § 6 ust 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. i to w kolejności tam podanej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów skarbowych, iż zastrzeżenie zawarte w § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia powoduje jedynie konieczność przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego -dyrektora innego Oddziału ZUS – obejmującego swoją właściwością miejscową teren na którym znajduje się majątek zobowiązanego. W rozpatrywanej sprawie, Dyrektor ZUS winien więc najpierw wszcząć egzekucję we własnym zakresie, a dopiero kiedy prowadzona przez niego egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż jak wynika z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, który zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 tej ustawy winien zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym, Dyrektor Oddziału ZUS w P. nie wszczął jednak egzekucji wobec zobowiązanej, nie poczynił więc też żadnych ustaleń, czy zobowiązana posiada jakikolwiek majątek. Przekazując Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w J. tytuły egzekucyjne poinformował jedynie organ skarbowy, iż nie jest mu znany majątek zobowiązanej. Nie mógł więc stwierdzić, że prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, nie podejmując wcześniej żadnych kroków do ustalenia, czy możliwe jest wyegzekwowanie należności ZUS, co jest warunkiem skierowania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jako podstawę powyższego żądania wskazano naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. poprzez przyjęcie, iż naczelnik urzędu skarbowego nie jest podmiotem, do którego należy przekazać tytuł wykonawczy w oparciu o § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia, a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż Oddział ZUS w P. (Dyrektor Oddziału) winien najpierw wszcząć postępowanie egzekucyjne by móc przekazać tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. (zgodnie z tym przepisem). Uzasadniając powyższe zarzuty Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia dotyczy sytuacji, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym "stwierdza" brak majątku zobowiązanego (przy czym "stwierdzenie" to nie ma żadnego sformalizowanego wyrazu) jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (można to zatem nazwać bezskutecznością egzekucji o charakterze "pierwotnym"). Zauważyć należy, iż nie chodzi tu o całkowity brak majątku zobowiązanego, przepis bowiem relatywizuje tę przesłankę do terenu działania wierzyciela. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma interpretacja użytego w § 6 ust. 3 pojęcia "organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych", a dokładnie – jak podkreślono w skardze kasacyjnej - czy pojęcie to oznacza również naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organem tym jest także naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Uzasadniając to stanowisko w skardze kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.e.a. w administracji organ ten ma najszersze kompetencje w zakresie stosowania środków egzekucyjnych. Nie stanowi to przy tym naruszenia właściwości rzeczowej tego organu egzekucyjnego, jest ona bowiem regulowana w art. 19 § 1 u.p.e.a., który tę właściwość relatywizuje do uprawnienia do stosowania środków egzekucyjnych (wszystkich wskazanych w ustawie), nie zaś do rodzaju egzekwowanej należności. Przepis ten nie mówi jakiego rodzaju należności zostały poddane przez ustawodawcę egzekucji naczelnika urzędu skarbowego, w szczególności nie zawiera żadnego katalogu negatywnego, wyłączającego np. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy odróżnić właściwość rzeczową urzędu skarbowego (którą regulują przepisy o zakresie jego działania) oraz właściwość rzeczową organu egzekucyjnego –naczelnika urzędu skarbowego, normowaną w w/w przepisie. W świetle zatem treści powyższego przepisu irrelewantnym jest, jakiego rodzaju należności egzekwuje naczelnik urzędu skarbowego (z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ceł, itp.), pod tym oczywiście warunkiem, iż są to należności poddane egzekucji administracyjnej stosownie do art. 2 u.p.e.a. Powyższego wniosku nie zmienia fakt, iż w § 6 ust. 5 ma węższy zakres podmiotowy i dotyczy tylko naczelnika urzędu skarbowego. Stąd też, w ocenie autora skargi kasacyjnej, użycie w obu tych przepisach odmiennych zwrotów (na oznaczenie organów, do których należy przekazać tytułu wykonawcze) wcale nie oznacza, iż dyspozycje tych przepisów w tym zakresie się wykluczają. W związku z tym, nadinterpretacją jest, zdaniem Skarżącego, wskazanie przez Sąd, iż w ust. 3 chodzi o taki sam "wyspecjalizowany" organ. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przekazanie tytułów wykonawczych w oparciu o § 6 ust. 3 do Naczelnika Urzędu Skarbowego było prawidłowe. Powołany przepis nie nakłada na wierzyciela obowiązku wykazania (udowodnienia) przesłanki braku majątku. Jeżeli natomiast w ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego wierzyciel posiada wiedzę o majątku zobowiązanego, winien on tę okoliczność udowodnić, gdyż to na tym organie spoczywa tu ciężar dowodu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, iż wobec braku wszczęcia egzekucji Dyrektor Oddziału ZUS w P. nie mógł stwierdzić całkowitej bądź częściowej bezskuteczności egzekucji. Przyjęcie bowiem, iż wierzyciel pomimo braku wiedzy o majątku zobowiązanej winien wszcząć postępowanie egzekucyjne jest sprzeczne z zasadą stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz z zasadą prowadzenia postępowania w sposób najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W sytuacji, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym nie dysponuje informacjami na temat majątku zobowiązanego nie można od niego wymagać wszczynania egzekucji, nie wiadomo bowiem nawet, jaki środek egzekucyjny zastosować. Pogląd Sądu jest także sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania zawartą w art. 12 k.p.a., która mocą delegacji z art. 18 u.p.e.a. znajduje zastosowanie w toku egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny winien zatem działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do zakończenia postępowania. Nakazanie zaś organowi (Dyrektorowi Oddziału ZUS w P.), by niejako "na ślepo" podejmował środki egzekucyjne spowoduje niewątpliwie niczym nieuzasadnione przedłużenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, niemniej jednak, zdaniem Skarżącego, nie sposób przyjąć, iż Sąd dostatecznie tę podstawę wyjaśnił. Wyjaśnienie podstawy prawnej sprowadza się bowiem w istocie jedynie do jednego akapitu, w którym Sąd podał, iż podziela stanowisko organów skarbowych (pozostałe rozważania stanowią konsekwencję przyjętego przez Sąd stanowiska, nie zaś jego przesłanki). W uzasadnieniu nie podano, jakie motywy skłoniły Sąd do takiego rozstrzygnięcia - Sąd zawarł bowiem swoje stanowisko, nie wskazał wszak, jakie przesłanki doprowadziły do takiego, a nie innego w wniosku w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia - innymi słowy - nie zamieścił stosownego wywodu prawnego w tym zakresie. Jest to tym bardziej istotne, iż w prawidłowe rozstrzygniecie niniejszej sprawy determinowane jest w pierwszej kolejności przyjęciem prawidłowej wykładni przepisu § 6 rozporządzenia, co oznacza, iż Sąd winien wskazać i odpowiednio umotywować proces wykładni, który doprowadził do wydania wyroku. Uzasadnienie wyroku nie odnosi się ponadto do podniesionych przez Skarżącego zarzutów, w szczególności nie przedstawia rozumowania, na podstawie którego uznano te zarzuty za chybione (Sąd ograniczył się do wskazania, iż zarzuty te są nieuzasadnione). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z powołanym jako podstawa skargi kasacyjnej § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.) jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Stosownie natomiast do § 6 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż powołane przepisy mają charakter procesowy i jako takie powinny być w prawidłowy sposób powołane we wniesionym środku odwoławczym w ramach podstawy skargi kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a." Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią wzmocnienie argumentacji zarzutu sformułowanego w petitum wniesionego środka odwoławczego, a zatem – w związku z jego nieprawidłową konstrukcją – je również należy uznać za bezskuteczne. Ustawy reformujące sądownictwo administracyjne obowiązują już od ponad czterech lat (od dnia 1 stycznia 2004 r.) i w tym okresie zdążyło się ukształtować bogate orzecznictwo, dotyczące wymogów konstrukcyjnych i sposobu formułowania tego środka odwoławczego (por. przykładowo post. NSA z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13, z glosą A. Skoczylasa, OSP 2004, nr 6, poz. 73). Podobnie obszerny jest już dorobek piśmiennictwa w tym zakresie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2006; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, praca zbiorowa pod red. T. Wosia, LexisNexis 2005; A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; B. Gruszczyński, Jak uniknąć błędów przy składaniu skarg kasacyjnych, Prawo i podatki 1-2/2005). Odnosząc się natomiast do powołanego w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, iż stanowi on de facto polemikę ze stanowiskiem Sądu, a nie wskazuje na braki w zaskarżonym wyroku. Świadczy o tym w szczególności stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż prawidłowe rozstrzygniecie niniejszej sprawy determinowane jest w pierwszej kolejności przyjęciem prawidłowej wykładni przepisu § 6 rozporządzenia, co oznacza, iż Sąd winien wskazać i odpowiednio umotywować proces wykładni, który doprowadził do wydania wyroku. Nie sposób naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę odnośnie do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Ze wskazanego unormowania wynika tylko obowiązek Sądu nakazujący mu umieścić w uzasadnieniu wyroku określone elementy, w tym m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia wspomnianego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd kasacyjny nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 199/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji – powołując art. 19 § 4, art. 26 § 4, art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz § 6 ust 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów – w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Podsumowując, polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, zawarta w skardze kasacyjnej, nie może opierać się na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec wykazania, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bezskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).