II SA/Kr 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi M.P. i I.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2006 r. Nr[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M.P. i I.P. solidarnie kwotę 1490,40 zł (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt złotych, 40/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]lutego 2006 roku, znak:[...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 1 i 5, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 k.p.a. Starosta O. ustalił na rzecz M.P. i I.P. odszkodowanie w wysokości 13 455 zł z tytułu zajęcia pod drogę wojewódzką nr[...] nieruchomości położonej w miejscowości G. - działki nr "1" o powierzchni 0, 1035 ha, która w grudniu 1998 roku stanowiła ich własność. W uzasadnieniu powołano decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2005 roku, znak[...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przedmiotowej drogi przez Województwo. W oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną byłemu właścicielowi przysługuje w takiej sytuacji odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wskazano następnie, iż kwota przyznanego odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 8 grudnia 2005 roku. Z powyższą decyzją nie zgodzili się jej adresaci, zarzucając we wniesionym w terminie odwołaniu, iż przy sporządzeniu operatu nie uwzględniono jako podstawy prawnej ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący zakwestionowali także wycenę nieruchomości, gdyż w zestawieniach transakcji rynkowych brak jest nieruchomości położonych przy drogach wojewódzkich, których wartość jest kilkakrotnie wyższa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]listopada 2006 roku, znak[...], wydaną w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603) oraz art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając i objaśniając obszernie podstawę prawną rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wskazał także, iż w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, opinia rzeczoznawcy majątkowego winna opierać się na stanie nieruchomości, w znaczeniu faktyczno technicznym, z roku 1998, jednak musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości, tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno sposób sporządzenia operatu szacunkowego, jak i prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji nie budzą zastrzeżeń. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze M.P. i I.P. nie sprecyzowali, jakiego zakończenia sprawy oczekują. Zaskarżonej decyzji zarzucili przede wszystkim uchybienia w zakresie oszacowania wartości nieruchomości, wskazując, że organ nie przeprowadził innego dowodu poza operatem szacunkowym, a także, iż w decyzji przyjęto zaniżoną jej wysokość, co jest dla nich bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości, zbyte na te właśnie cele, stąd operat nie uwzględniał nieruchomości zbywanych pod zabudowę jednorodzinną czy usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść założony skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a także utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, aczkolwiek z innych powodów, niż chcieli tego skarżący. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do takiego właśnie uchybienia. Nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z racji zajęcia pod drogę publiczną stała się z mocy samego prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, wystarczającym dowodem może być operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli prawidłowość jego sporządzenia nie budzi zastrzeżeń organu, prowadzącego postępowanie, można zaakceptować dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie na podstawie tego dowodu. W tym zatem zakresie zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Należy wszakże zwrócić uwagę, że stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wobec brzmienia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przepis ten stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną. Trzeba także zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym, które- stosownie do regulacji art. 15 k.p.a. jest procedurą dwuinstancyjną organ odwoławczy ma pełne kompetencje do ponownego rozpoznania istoty sprawy, w tym do przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania rodowodowego (art. 136 k.p.a.), zaś decyzja tegoż organu może mieć charakter reformatoryjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie należy pamiętać, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonania (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Zestawiając powyższą charakterystykę postępowania odwoławczego z regulacją art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy, iż "dzień wydania decyzji o odszkodowaniu", relewantny dla ustalenia wartości nieruchomości zajętej i w konsekwencji- wysokości należnego odszkodowania, to dzień wydania decyzji odwoławczej, o ile decyzja pierwszej instancji nie stała się ostateczna w wyniku niezaskarżenia jej w terminie przez żadną ze stron. Odnosząc te rozważania do stanu przedmiotowej sprawy nie sposób nie zauważyć, iż wydana w dniu [...]listopada 2006 roku decyzja Wojewody nie była poprzedzona dodatkowym postępowaniem dowodowym, a jedynie sprowadzała się do skontrolowania prawidłowości postępowania Starosty O. Wyłączną niemal podstawą ustaleń faktycznych był operat szacunkowy, sporządzony w dniu 8 grudnia 2005 roku. Sam w sobie taki sposób prowadzenia postępowania odwoławczego nie stanowi obrazy przepisów proceduralnych, albowiem z zasady uzupełnienie postępowania dowodowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu drugiej instancji. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w konkretnym stanie sprawy, zwłaszcza jeżeli postępowanie administracyjne nie zostało ukończone w terminach, wskazanych w art. 35 k.p.a., a stan faktyczny mógł ulec dalekim zmianom, przeprowadzenie własnego (uzupełniającego) postępowania dowodowego może przerodzić się w obowiązek organu drugiej instancji. W przeciwnym bowiem razie zachodzi prawdopodobieństwo, iż ustalenia faktyczne, poczynione przez organ pierwszej instancji i zaakceptowane jedynie przez instancję odwoławczą nie pozwolą na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Operat szacunkowy, dający podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został prawie rok przed datą, w której w sprawie zapadła decyzja ostateczna. Mając na uwadze oczywisty i bezsporny wzrost wartości nieruchomości w spornym okresie, uznać należy, iż przyjęcie wysokości odszkodowania w kwocie wskazanej w decyzji ostatecznej nie odpowiada już aktualnym w dniu jej wydania cenom nieruchomości, a co za tym idzie stanowi mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia obrazę proceduralnego przepisu, zawartego w art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za wcześniejszy, poprzedzający wydanie operatu szacunkowego okres rzeczoznawca przyjął wskaźnik wzrostu cen na poziomie 6 % (k. I- 11), co samo w sobie uzasadnia przyjęcie, iż decyzja, przyjmująca wysokość odszkodowania na podstawie tegoż operatu obarczona jest znacznym błędem. Nadto zdaniem Sądu, w okresie następnym wzrost cen osiągnął poziom jeszcze wyższy. Skutkiem tego niemożliwe jest pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Konsekwencją winno być również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, tak aby stronom postępowania zapewnić pełną dwuinstancyjność postępowania w myśl art. 15 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na nowo, w tym sporządzenie nowego operatu, uwzględniającego obecne ceny nieruchomości, a także ich tendencje wzrostowe w badanym okresie. Trzeba wskazać, iż w wobec szybkiego wzrostu cen decyzja powinna być oparta na możliwie najbardziej aktualnym operacie. Dodatkowo, jeżeli organ odwoławczy nie będzie w stanie ukończyć postępowania drugoinstancyjnego w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., winien w ramach kompetencji, przewidzianych art. 136 k.p.a., zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie (aktualizację) operatu, bądź nawet rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z kolejnego operatu. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.