II SA/Kr 498/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skargę oddala Decyzją z dnia [...]sierpnia 2006 roku, znak [...], wydaną na wniosek "A" Sp. z o.o. w W., Wójt Gminy W. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 46a ust.7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w W. na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska realizacja ww. inwestycji została zaliczona do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, w oparciu o § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że teren na którym planowane jest zlokalizowanie przedsięwzięcia posiada uchwalony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy W., zgodnie z art. 48 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska zwrócił się do Wojewody [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] pismami z dnia 14 kwietnia 2006 roku, z prośbą o uzgodnienie decyzji, załączając wniosek z niezbędnymi dokumentami. Oba ww. organy uzgodniły uwarunkowania środowiskowe dla planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ustawy- Prawo ochrony środowiska, w trakcie postępowania administracyjnego zapewniono czynny udział społeczeństwa przy uzgadnianiu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzez podanie w publicznie dostępnym wykazie danych do wiadomości informacji o planowanym przedsięwzięciu. Nałożone decyzją warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska wynikają z lokalizacji przedsięwzięcia i zakresu jego działalności. Przedsięwzięcie nie będzie miało żadnego oddziaływania na obszary Natura 2000. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniosła E. M., wnosząc o jej wstrzymanie do czasu przedłożenia przez inwestora szczegółowego raportu odnośnie oddziaływania na należące do niej działki nr "1" i "2". Zarzuciła, iż rozbudowa i zwiększenie mocy stacji może spowodować zakłócenia pól elektromagnetycznych, a tym samym ograniczyć w przyszłości wysokość wznoszonych budynków. Obie działki, będące jej własnością, położone są znacznie wyżej od wieży, na której mają być zamontowane anteny, a posadowienie tejże wieży nie przysparza walorów krajobrazowych i jest działaniem szkodliwym dla bezpośrednich sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53, art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z zakwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 31 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), oraz na zasadzie art. 138 § 3 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, iż na zasadzie art. 46 ust. 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja taka stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, a postępowanie w przedmiocie jej wydania wszczyna się na wniosek podmiotu, realizującego przedsięwzięcie. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Raport został opracowany i znajduje się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 organ pierwszej instancji otrzymał stosowne, pozytywne uzgodnienia Wojewody [...] i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, ustalono również, że teren na którym ma zostać zlokalizowane przedsięwzięcie posiada uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, a zamierzona inwestycja nie jest z nim niezgodna. Organ drugiej instancji zwrócił dalej uwagę, iż zarówno postanowienia uzgadniające, jak i raport o oddziaływaniu na środowisko nie stanowią wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie dowód, podlegający ocenie przez organ wydający decyzję. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oprócz wyżej wskazanych elementów określa również wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a wśród nich znaleźć się może stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdzenia skarżącej są częściowo słuszne. Przedmiotem badań, przed wydaniem decyzji, winno być sumaryczne oddziaływanie wszystkich anten na wieży stacji bazowej, co wynika z § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Oznacza to konieczność zbadania powiązań z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w szczególności kumulowania się oddziaływań, a raport przedłożony do sprawy nie obejmuje takich ustaleń. Nadto organ odwoławczy ustalił, iż sprawozdanie z pomiarów wykazuje przekroczenia w zakresie promieniowania niejonizującego. Zatem organ pierwszej instancji winien podjąć działania w celu ochrony własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, co może prowadzić do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż w sprawie mogło dojść do zachwiania równowagi w ochronie interesów stron. Z powyższą decyzją nie zgodziła się "A" Sp. z o.o. w W., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zaskarżała rozstrzygnięcie w całości, domagając się uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy a polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo ochrony środowiska w zakresie obowiązku przedstawienia w raporcie wariantów realizacji inwestycji, art. 50 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do przedstawienia tychże wariantów; § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć poprzez uznanie, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie zamyka się w granicach działki, należącej do inwestora, a nadto- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania o kwalifikacji inwestycji jako wymagającej ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 9 stycznia 2007 roku, stosownie do którego braki w raporcie nie mogą stanowić przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jedynie są podstawą do żądania uzupełnienia informacji; organ może wydać decyzję odmowną jeśli wnioskodawca nie zgodzi się na wskazany wariant realizacji. Strona skarżąca wywodziła nadto, iż w ogóle nie była zobowiązana do przedstawienia trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia, a w raporcie nie wskazano na przekroczenie dopuszczalnych norm. Zdaniem skarżącej spółki, odmowa wydania przedmiotowej decyzji nie może być oparta wyłącznie na wystąpieniu protestów społeczności lokalnej, a organ odwoławczy nie sprecyzował interesu prawnego autorki odwołania w niniejszej sprawie. Wskazano ponadto, że organy nie zakwestionowały ustaleń raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja zapadła w pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Ponownie wskazano, iż raport o oddziaływaniu na środowisko jest dowodem ocenianym na zasadach ogólnych, a przedmiotem badań winno być sumaryczne oddziaływanie wszystkich anten na stacji bazowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że o ile organ pierwszej instancji przychyli się do sugestii utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zawiadomi o tym stronę skarżącą, aby mogła się do tej kwestii ustosunkować. Podniesiono także, iż organy winny mieć na względzie ochronę własności oraz interes ogółu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Rozważania odnośnie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności rozpatrywanej skargi wypada rozpocząć od podkreślenia, iż będąca przedmiotem badania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo waloru ostateczności, nie jest decyzją kończącą postępowanie, albowiem posiada charakter kasatoryjny. Wobec tego analizę prawną niniejszej sprawy należy sprowadzić do ustalenia, czy organ odwoławczy zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, czy też winien był orzec w sprawie merytorycznie lub utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec tego, iż w zaistniałej sytuacji procesowej postępowanie administracyjne nie zostało zaskarżoną decyzją zakończone, kontrola prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jest obecnie przedmiotowa tylko o tyle, o ile wady tego postępowania były albo mogły być podstawą do kasatoryjnego orzeczenia organu odwoławczego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż wiele z potencjalnych uchybień, powstałych przy rozpatrywaniu sprawy po raz pierwszy, może jeszcze zostać usunięte w dalszym toku postępowania. Zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego jest orzekanie co do istoty sprawy- stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ drugiej instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie pierwszej instancji, ewentualnie umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji połączone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji możliwe jest, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem – przenosząc na grunt niniejszej sprawy powyższe rozważania teoretyczne- dla dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji niezbędne jest ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do przyjęcia, iż konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. W ocenie Sądu zasadny jest pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w raporcie o oddziaływaniu na środowisko parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięcia tożsamego co do rodzaju, a odnoszące się do obiektów istniejących i planowanych, winny podlegać sumowaniu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Tymczasem znajdujący się w materiałach sprawy raport odnosi się jedynie do parametrów obiektów projektowanych, nie uwzględniając w ogóle anten istniejących obecnie na przedmiotowym maszcie. Jednocześnie należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż braki raportu o oddziaływaniu na środowisko nie powinny stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia, a jedynie mogą obligować organ do żądania uzupełnienia raportu. Trzeba jednak wskazać, iż w tym właśnie kierunku idzie orzeczenie organu odwoławczego, wskazujące na braki raportu i jednocześnie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, w ramach którego może mieścić się właśnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, polegające na wezwaniu do uzupełnienia raportu. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało- jak sugeruje skarżąca spółka- iż brak raportu stanowi podstawę wydania decyzji negatywnej, samo mogłoby taką decyzję wydać, bez potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Powyższe przesądza właściwie, iż decyzja organu drugiej instancji mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem- w świetle cytowanej normy rozporządzenia Rady Ministrów – w niniejszej sprawie istotnie konieczne jest przeprowadzanie znacznej części postępowania wyjaśniającego po raz drugi. Zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. należy uznać za niezasadne z tej przyczyny, iż właśnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia zagwarantuje stronie skarżącej, iż wobec niej zostaną zrealizowane obowiązki administracji publicznej, nałożone powyższymi przepisami. Jeżeli bowiem Wójt Gminy W. podzieli zapatrywania organu odwoławczego co do konieczności zapisania w decyzji warunku w postaci powstania obszaru ograniczonego użytkowania, winien wskazać taką możliwość stronom, umożliwić im wypowiedzenie się co do takiego rozwiązania, a następnie kontrolę instancyjną decyzji. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dochodząc do wniosku, iż interesy stron wymagają stworzenia takiego obszaru, samo zmodyfikowało decyzję pierwszej instancji zamieszczając w niej taki wymóg, działanie takie byłoby co prawda zgodne z literą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a., wyłączając prawo stron do kwestionowania rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji. Nie ma również racji strona skarżąca, podnosząc iż oddziaływanie przedsięwzięcia ograniczy się wyłącznie do działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do postanowienia z dnia [...]maja 2005 roku (k. 136), zasięg oddziaływania projektowanych anten obejmuje także sąsiednie działki nr "1" i "2", należące do E. M. Ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzutów skargi nie sposób podzielić, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.