IV SA/Gl 1459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.Ś., na podstawie art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4a, 6, 7, art.12a, art.14 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3 i 4, art. 15, art. 23, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r. poz. 2255 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...], przyznał R. K. zasiłek rodzinny w okresie od [...] do [...] na dzieci; Z. K. w kwocie [...], S. K. w kwocie [...], A. K. w kwocie [...], K. K. w kwocie [...] oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - od dnia [...] do dnia [...] na Z. K. w kwocie [...], S. K. w kwocie [...], A. K. w kwocie [...] oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła – w okresie od dnia [...] do dnia [...]; na S. K. w kwocie [...], A. K. w kwocie [...] oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – w okresie od dnia [...] do dnia [...] na A. K. w kwocie [...] i K. K. w kwocie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenia rodzinne przyznano – zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – od [...] (tj. od początku nowego okresu zasiłkowego) do ostatniego dnia miesiąca, w którym S. K. kończy szkołę. Natomiast od [...] troje dzieci pozostanie uprawnionych do pobierania zasiłku rodzinnego i wobec tego prawo do świadczeń rodzinnych za miesiąc [...] i [...] reguluje odrębna decyzja z dnia [...]. W wyniku rozpoznania tego samego wniosku z dnia [...], decyzją z dnia [...] Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Ś., na podstawie art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4a, art.12a, art. 20 ust. 3 i 4, art. 15, art. 23, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r., poz. 2255 z późn. zm.), przyznał R. K. zasiłek rodzinny w okresie od [...] do [...] na dzieci; Z. K. w kwocie [...], A. K. w kwocie [...], K. K. w kwocie [...] oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej od dnia [...] do dnia [...] na K. K. w kwocie [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Ś., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...], którymi przyznano R. K. zasiłek rodzinny na dzieci wraz z dodatkami. W uzasadnieniu wskazał, że wznowiono postępowanie, ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję tj. okoliczność, że J. S. – ojciec A. S., którego matką jest Z. K., jest uprawniony do zasiłku rodzinnego. Jednocześnie R. K. pobiera świadczenia rodzinne na swoją córkę Z. K. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Ś., na podstawie art. 104, art. 108 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 4, art. 8 pkt 4a, art. 6 i 7, art. 12a, art. 14, art. 15, art. 20 ust. 2, 3 i 4, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r. poz. 2255 z późn. zm.) - w pkt I - uchylił w całości ostateczne decyzje Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...] którymi przyznano R. K. zasiłek rodzinny na dzieci wraz z dodatkami. - W pkt II przyznał wyżej wymienionemu zasiłek rodzinny na dzieci; K. K. od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie, A. K. od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie i S. K. od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. i. S. K. od [...] do [...] - jednorazowo po [...]; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, na dzieci; A. i S. K. od [...] do [...] w wysokości po [...] miesięcznie; dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. K. od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie. Jednocześnie odmówił R. K. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na Z. K., a także prawa do dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A. K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na wnuka R. K. tj. A. S., urodzonego [...], którego matką jest Z. K., jest pobierany przez jego ojca – J. S. zasiłek rodzinny. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko. Co prawda Z. K. nie ma ustalonego, na swój wniosek, prawa do zasiłku rodzinnego na własne dziecko, lecz uprawnienie takie ma ojciec dziecka – J. S. W związku z tym R. K. nie przysługuje zasiłek rodzinny na Z. K. od początku obowiązywania uchylonych decyzji. Jednocześnie odmówiono dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A. K., gdyż zgodnie z art. 12a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek ten przysługuje na trzecie i każde następne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie uznano, że zasiłek rodzinny przysługuje na troje dzieci, a A. K. jest drugim dzieckiem uprawnionym do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wskazał, że zasiłek rodzinny na A. S. pobiera ojciec dziecka, a nie matka – Z. K. Podniósł, że córka Z. jest na jego utrzymaniu i wobec tego powinien otrzymywać na nią zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Podkreślił, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odpis skrócony aktu urodzenia A. S., z którego wynika, że jest synem J. S. i Z. K. Ponadto J. S. na podstawie decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w R. Ś. nr [...] z dnia [...] ma przyznany zasiłek rodzinny od dnia [...] do dnia [...] na A. S. w wysokości [...]. W związku z tym Z. K. jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko pomimo, że nie złożyła wniosku o przyznanie tego świadczenia. Spełnia bowiem wszystkie kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, R. K. nie przysługuje zatem zasiłek rodzinny na córkę Z. K. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, R. K. wskazał, że jego córka Z. K. nie złożyła wniosku o zasiłek rodzinny na własne dziecko, a wobec tego przysługuje mu zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na córkę. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jak stanowi art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając zatem skargę R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami z dnia [...], którymi przyznano skarżącemu zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci, w tym na córkę Z. K. . Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję, mianowicie okoliczność, że J. S. – ojciec A. S., którego matką jest Z. K., był uprawniony do zasiłku rodzinnego. Organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania, uchylił obydwie decyzje przyznające skarżącemu zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci i orzekł na nowo co do powyższych świadczeń. W tym miejscu podkreślić należało, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. - w związku z wejściem w życie art. 27 pkt 22 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732) - organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Według art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: - świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; - świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tylko w sprawach nieuregulowanych w wymienionej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 145 K.p.a., znajduje wobec tego zastosowanie tylko wówczas, gdy nie ma miejsca żadna z podstaw zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wymienione unormowanie pozostaje w związku z zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., według której uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera właśnie – w zakresie ograniczonym do wskazanych w nim podstaw zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych – regulację szczególną w stosunku do przepisów kodeksu. W tym zakresie wyłącza zatem zastosowanie przepisów K.p.a. Wobec tego, organ administracji uchylając ostateczną decyzję dotyczącą świadczeń rodzinnych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadnić podstawy zastosowanego trybu uchylenia decyzji. Jako niewystarczające uznać zatem należało przytoczenie przez organ pierwszej instancji samej treści przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z pominięciem wskazania powodów zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Wzmianka w uzasadnieniu dotycząca przyznanych J. S. uprawnień do zasiłku rodzinnego na małoletniego A. S. – syna Z. K., bez wątpienia stanowi określenie okoliczności, z którą organ wiąże konieczność zmiany lub uchylenia decyzji. Jednakże stosując nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, organ był zobowiązany do wskazania w uzasadnieniu, z jakich przyczyn uznał, że wspomniana okoliczność nie spełnia warunków uznania za jedną z przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to o tyle istotne, że – jak już była o tym mowa - wznowienie postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy nie występuje żadna z podstaw zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wydaniu decyzji doszło zatem do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższą decyzję podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną i przytoczył treść tego przepisu. Jednocześnie wskazał jednak, że organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi, bowiem wyszły na jaw nowe okoliczności. Nie tylko więc nie uzasadnił podstaw zastosowanego w tej sprawie trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, ale zawarł równocześnie wskazanie co do obydwu trybów; zarówno przewidzianego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i w art. 145 K.p.a., pomimo że nie mogą być stosowane łącznie (art. 32 ust. 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze – podobnie jak organ pierwszej instancji – naruszyło tym samym przepis art. 107 § 3 K.p.a., określający warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie. Podkreślić również należało, że w razie wystąpienia podstaw zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ orzekający jest zobowiązany do precyzyjnego wskazania, która z przesłanek wymienionych w tym przepisie, ma zastosowanie, a więc czy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W przypadku nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, organ ma następnie obowiązek określenia, czy wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 30 ust. 2 pkt 1 czy w pkt 2 tego przepisu. W konsekwencji – decyzje organów obydwu instancji były wadliwe. Pomimo wznowienia postępowania, uzasadnienia tych decyzji nie zawierają rozważenia podstaw zastosowania wymienionego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej z jednoczesnym wskazaniem przyczyn niezastosowania regulacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej - w sytuacjach w tym przepisie przewidzianych - możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wyżej wymienione naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. Ś. z dnia [...] . Na podstawie bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do zakresów stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako podstaw uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Przede wszystkim zważy, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera – w zakresie ograniczonym do wskazanych w nim podstaw zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych – regulację szczególną w stosunku do przepisów K.p.a. i w tym zakresie wyłącza stosowanie przepisów kodeksu. W razie uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących przyznania skarżącemu świadczeń rodzinnych, organ szczegółowo uzasadni podstawy zastosowanego trybu uchylenia decyzji. W przypadku zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ uchyli postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego z dnia [...] i umorzy postępowanie w tym zakresie. Z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd określił na podstawie art. 152 P.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.