II OSK 63/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 582/07 w sprawie ze skargi Rady Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz Powiatu G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone przez Radę Powiatu G. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Rada Powiatu G. podjęła w dniu [...], na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547, z późn. zm.), uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego [...] z powodu zarządzania działalnością gospodarczą na majątku powiatu. W uzasadnieniu stwierdzono, że [...] będąc Prezesem Banku [...] w Ł. obsługującego powiat g. i prowadzącego w siedzibie Starostwa punkt kasowy, łączył prowadzenie działalności gospodarczej na majątku powiatu z wykonywaniem mandatu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda K.-P. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ stwierdził, że okoliczność pełnienia przez [...] funkcji Prezesa Banku [...] nie uzasadniała podjęcia uchwały z przyczyny określonej w art.190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad.... Z uwagi na fakt zlecenia Bankowi [...] obsługi finansowej powiatu w trybie przetargu, nie może być mowy o jego uprzywilejowanej pozycji. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby doszło do sytuacji, w której winien mieć zastosowanie art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.. W skardze do sądu administracyjnego Rada Powiatu G. zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niepowołanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu, który uchwała narusza oraz niewskazanie, na czym ono polegało naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie wbrew treści powyższego przepisu, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych z wykorzystaniem mienia powiatu jest względny i nie dotyczy sytuacji, gdy nie jest ona prowadzona na uprzywilejowanych warunkach i została podjęta w następstwie przetargu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę stwierdził, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia bezspornie wynika, że przyczyną jego wydania było uznanie, iż radny nie naruszył określonego w art. 25b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym zakazu zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu poprzez pełnienie funkcji Prezesa Banku [...] w Ł. obejmującego powiat g., który to Bank posiada punkt kasowy w siedzibie Starostwa, a zatem – iż brak było podstaw do zastosowania przez Radę art. 190 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad....., co czyni niezasadnym zarzut dotyczący niewskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu naruszonego uchwałą Rady Powiatu. Nie budzi wątpliwości fakt, że celem przepisu art. 25b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest stworzenie gwarancji prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez radnych, a także jednostki samorządu terytorialnego, w których sprawują oni mandat. Zdaniem Sądu, wykonywanie obsługi budżetu powiatu g. przez bank, którym zarządza radny jako prezes, przesądza, że zachodzi sytuacja, w której prowadzenie działalności gospodarczej (usługowej) przez Bank [...] w Ł., w której to działalności istotny element stanowią środki finansowe powiatu g., wiąże się z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Jakkolwiek nie może być mowy o możliwości wykorzystania przez [...] mandatu radnego przy wyborze banku, którego jest prezesem, dla obsługi finansowej Powiatu, skoro wybór banku nastąpił w drodze nieograniczonego przetargu zanim wybrano go radnym, to jednak dyspozycja finansami samorządowymi przez instytucję, którą radny kieruje, może skutkować osiąganiem przez tę instytucję określonych korzyści, które nie są osiągalne dla ogółu innych mieszkańców powiatu. W tym wypadku nie zachodzi zatem żadna z sytuacji wymienionych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Wojewodę K.-P. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu zaistnienia przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu G., będącego Prezesem Banku [...] w Ł., wybranego w przetargu nieograniczonym, w ramach zamówienia publicznego, do finansowej obsługi Powiatu G., w tym Starostwa Powiatowego i powiatowych jednostek organizacyjnych. Błędna wykładnia art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym spowodowała, że niewłaściwie zastosowany został art. 190 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad... Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy obsłudze bankowej nie zachodzi sytuacja wykorzystywania mienia powiatu, bank sprawuje tylko obsługę środków finansowych gromadzonych na rachunku, nie prowadzi działalności z wykorzystaniem mienia Powiatu, lecz świadczy usługę bankową, za którą otrzymuje wynagrodzenie. Takie korzystanie z majątku powiatu nie stanowi zjawiska niepożądanego społecznie, powodującego konflikt interesów, ani nie wypełnia przesłanki określonej w art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym. Nie można też uznać za wykorzystywanie mienia, umiejscowienia punktu kasowego w budynku Starostwa Powiatowego, gdyż było to wymogiem postawionym w specyfikacji przetargowej przez Powiat. W odpowiedzi Rady Powiatu na skargę kasacyjną podzielono stanowisko Sądu I instancji i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 25 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Drugi z powołanych jako naruszone poprzez błędną wykładnię przepisów – art.25 b ust. 2 określa konsekwencje niezaprzestania prowadzenia, w sytuacji wyżej określonej, działalności gospodarczej .Niekwestionowanym w sprawie faktem jest pełnienie przez radnego [...] funkcji Prezesa Banku [...] w Ł. sprawującego, w wyniku przetargu nieograniczonego, na podstawie umowy obsługę finansową Powiatu G. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być uznana za wadliwą. Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji gdy radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu bądź zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Nie może być wątpliwości w kwestii czy bank jest podmiotem gospodarczym i prowadzi działalność gospodarczą. W myśl art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym. Czynności banku określone zostały w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa bankowego, są to m.in. takie czynności jak przyjmowanie wkładów i prowadzenie rachunków tych wkładów, udzielanie kredytów, udzielanie i potwierdzanie gwarancji bankowych oraz otwieranie i potwierdzanie akredytyw, przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych, a ponadto, jeśli są wykonywane – m.in. takie czynności jak udzielanie pożyczek pieniężnych, udzielanie i potwierdzanie poręczeń. Wszystkie te czynności określone są jako działalność gospodarcza (art. 5 ust. 4 Prawa bankowego). Okoliczność, że Bank wygrał przetarg nieograniczony na obsługę Powiatu przed uzyskaniem przez Prezesa Banku mandatu radnego, nie ma znaczenia prawnego w rozważanej sytuacji. Obsługa finansowa Powiatu jest prowadzona za wynagrodzeniem w oparciu o umowę ale umowa ta może ulegać zmianom, nie jest zawierana "na zawsze" . Prowadząc związane z tą obsługą działania Bank może podejmować wszelkie czynności bankowe, przewidziane prawem i przykładowo wyżej wskazane. W myśl art. 12 pkt 5,6 i 8 lit. b,c,d ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu z tego tytułu, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. W wykonywaniu tych kompetencji rady uczestniczą radni. Okoliczność, że obsługa finansów powiatu prowadzona jest w oparciu o umowę nie wyłącza ,jak już wskazano, możliwości dokonywania przez bank wszelkich czynności przewidzianych prawem bankowym, do których określony bank jest uprawniony. W świetle przytoczonych przepisów Prawa bankowego i ustawy o samorządzie powiatowym nie można zatem uznać za uzasadnioną tezy iż radny będący prezesem banku sprawującego obsługę jednostki samorządu w której uzyskał mandat nie zarządza działalnością gospodarczą "z wykorzystaniem mienia powiatu" oraz że ta działalność nie może być uznana za stwarzającą potencjalne niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności. Nie prowadzi do zmiany wykładni dokonanej przez Sąd także to, że Bank wykonuje obsługę budżetu na zasadach określonych ustawowo i że rachunki Powiatu prowadzi na takich zasadach jak rachunki innych podmiotów. Bank sprawuje za wynagrodzeniem obsługę finansową powiatu, świadczy usługi bankowe dotyczące środków gromadzonych na rachunku a środkami tymi zarządza w zakresie zwykłego zarządu - organ wykonawczy a w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu - rada powiatu, której skład wchodzą radni. Ustawa o samorządzie powiatowym nie definiuje pojęcia "z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat" , w szczególności nie wymaga by to wykorzystywanie miało charakter bezpośredni. Pełnienie przez radnego funkcji prezesa banku wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego spełnia zatem przesłanki o jakich mowa m.in. w art.25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym a tym samym przesłanki do zastosowania art.190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz.1547 ze zm.). Taka wykładnia nie może być, w świetle całokształtu regulacji prawnych o charakterze antykorupcyjnym, uznana za nadmiernie restrykcyjną. Zarówno ta regulacja jak i dokonana jej wykładnia służą umacnianiu gwarancji rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie na gruncie dokonanej wykładni zaistniały łącznie dwie ustawowe przesłanki o jakich mowa w art. 25 b ust.1 – radny zarządzał działalnością gospodarczą, prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu. Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw prawnych należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i na podstawie art.204 pkt 2 pow. ustawy orzec o kosztach postępowania kasacyjnego.