IV SA/Wa 1144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant J. D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi E. Ś. i S. Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania E. i S. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) lutego 2007 r. na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Starosty N. z dnia 3 grudnia 2003 r. o zmianach w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr (...), (...) i (...) z karty mapy 6, obręb N.. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej opisanego zawiadomienia Starosty N.. W uzasadnieniu stwierdził, że organ administracji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności winien rozstrzygać czy istnieje możliwość prawna stwierdzenia nieważności zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków i uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków nie jest decyzją administracyjną. Rozpatrując odwołanie E. i S.S. Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wady wymienione w tym przepisie. Z takiego sformułowania - zdaniem organu -jednoznacznie wynika, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji. Zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno - techniczną, wobec czego brak jest podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności aktu, który nie jest decyzją administracyjną obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157§ 3 kpa). Natomiast w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiego aktu administracyjnego, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i S.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 7, 21, 32 ust. 1 i oraz art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 159 §1 kpa. Wskazując na tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Starosta N. w zawiadomieniu z dnia 3 grudnia 2003 r. dokonał zmiany w danych w ewidencji gruntów z terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B" na tereny przemysłowe "Ba". O fakcie dokonanych zmian skarżący dowiedzieli się przypadkowo 26 kwietnia 2004 r. Skarżący uznają, że zawiadomienie to jest decyzją ponieważ jest przejawem woli organu administracyjnego, organ rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko oraz rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej. Skarżący zarzucają, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego przedmiotowych działek, że zakupione działki były terenami mieszkaniowymi. Dokonana zmiana spowodowała skutki prawne i finansowe niekorzystne dla strony. Skarżący wskazują, że prawo do decydowania i ochrony własności gwarantuje im Konstytucja RP, a oni nie wyrażają i nie wyrażali zgody na zmianę użytkowania działek. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzję należało ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem". W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Zmiany dokonywane w ewidencji są czynnościami materialno - technicznymi, w wyniku których wykazuje się powyższe informacje. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Stosownie zaś do § 2 pkt 2 z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Rozporządzenie w § 49 ściśle określa kogo starosta zawiadamia o dokonanych zmianach w ewidencji: 1) organy podatkowe - w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego, 2) wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego - w wypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych, 3) właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej - w wypadku zmian w cechach adresowych nieruchomości oraz dopisywania i wykreślania budynków, 4) osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona 5) Poddając wnikliwej analizie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej postępowania ewidencyjnego, a w szczególności § 46 cyt. wyżej rozporządzenia, w związku z art. 156 § 1 kpa i następne wyrazić należy pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności czynności materialno - technicznej, zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 156 § 1 kpa nie upoważnia organu administracji państwowej do stwierdzenia nieważności czynności materialno - technicznej, jaką jest zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów, gdyż przepis ten dotyczy decyzji administracyjnych, a poprzez odesłanie z art. 126 kpa odnosi się również do postanowień, do których stosuje odpowiednie przepisy art. 156-159 kpa. Na marginesie wskazać należy, iż § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi wyjątek od reguły niezwłoczności aktualizacji operatu ewidencyjnego po uzyskaniu przez Starostę odpowiednich dokumentów. Tylko w sytuacji, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r, nr 240, p. 2027). W niniejszej sytuacji konieczność taka w ocenie Sądu nie zachodziła. Identyczne zagadnienie było przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., sygn.akt IV SA/Wa 2303/06, również uznał, że zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów jest czynnością materialno - techniczną. Odnosząc się do zarzutów skarżących, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały art. 6 i 7 kpa to stwierdzić należy, że badając pod tym kątem legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia w/w przepisów. W art. 6 kpa zawarta jest zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mające zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy z języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków postępowania (wyrok NSA z 21 czerwca 1995 r., III SA1127/94). W niniejszej sprawie wszystkie powyższe kryteria zostały spełnione. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 kpa. W niniejszej sprawie organy przestrzegały zasadę prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ spełnił również wynikający z art. 8 kpa wymóg prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się aby organ administracji naruszył wyrażoną w art. 9 kpa zasadę udzielania informacji. Sąd pominął w swoich rozważaniach pozostałą argumentację skargi oraz pisma procesowego złożonego w dniu 18 września 2007 r. ponieważ skarżący opisują szczegółowo historię zakupu działek, wszelkich postępowań prowadzonych w związku z przedmiotowymi działkami, gdy tymczasem problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia czy zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów jest czynnością materialno - techniczną. Podkreślić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji RP. Orany administracji działały na podstawie i w granicach prawa. Skarżący nie zostali pozbawieni prawa własności. Odnosząc się do argumentu strony, że ograniczenia prawa własności wprowadzone zostały planem zagospodarowania przestrzennego, to wskazać należy, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N. (Uchwała Rady Miasta (...)) nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.