VI SA/Wa 674/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pan R. Ż. pismem z dnia 12 listopada 2002 roku (data wpływu 22 listopada 2002 roku), uzupełnionym pismami z dnia 4 czerwca 2003 roku (data wpływu 9 czerwca 2003 roku) oraz z dnia 26 sierpnia 2003 roku (data wpływu 1 września 2003 roku) zwrócił się do Ministra Finansów o wydanie certyfikatu księgowego (świadectwa kwalifikacyjnego), uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku, Nr [...] Minister Finansów odmówił wydania stronie certyfikatu księgowego (świadectwa kwalifikacyjnego) z uwagi na niespełnienie wymogów dotyczących wykształcenia. Pan R. Ż. nie zgadzając się z powyższą decyzją, pismem z dnia 24 listopada 2003 roku zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Finansów nie dopatrzył się nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie wcześniejszej decyzji, dlatego też decyzją z dnia [...] marca 2004 roku, znak [...] zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2003 roku utrzymał w mocy. Pismem z dnia 7 sierpnia 2006 roku, uzupełnionym pismem z dnia 16 października 2006 roku Pan R. Ż. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2003 roku, albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według oceny wnioskodawcy naruszenie prawa w rażący sposób było wielopłaszczyznowe i polegało na obrazie art. 35, art. 6 art. 7, art. 8 k.p.a. Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku , znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wniosku, Minister Finansów podkreślił, że stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji jedynie w przypadku wystąpienia którejś z przesłanek, enumeratywnie określonych w tym przepisie, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Wskazane przez R. Ż. naruszenie przepisów regulujących terminy rozpatrywania wniosków nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia dokonanego decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2003 roku i nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w znaczeniu określonym przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jako takie uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie można również mówić o powodującym konieczność stwierdzenia nieważności decyzji naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana w oparciu o wnikliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, który stanowiły wyłącznie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę. Minister Finansów prowadząc postępowanie w sprawie wydania uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Nie może więc zostać uznane za rażące naruszenie prawa wydanie przez Ministra Finansów decyzji odmawiającej przyznania certyfikatu księgowego w sytuacji niespełnienia wymogów określonych w prawie materialnym. Pan R. Ż. pismem z dnia 4 grudnia 2006 roku zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku prosił organ o rozpatrzenie sprawy na zasadach szczególnych jako jednostkowy przypadek z uchyleniem wymogów, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 roku w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120 poz. 1022). Zdaniem wnioskodawcy organ, który wydał dane rozporządzenie może go uchylić w całości lub części. Za takowym rozpatrzeniem sprawy świadczą przedstawione przez R.Ż., załączone zaświadczenia ukończenia różnych kursów utrwalających a nawet w pewnym przypadku rozszerzających zakres jego wiedzy z rachunkowości i dziedzin pokrewnych. Minister Finansów po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku Nr [...] utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 29 czerwca 1999 r. IV SA 1889/97, wyrok z dnia 11 maja 2000 roku, III RN 62/00), zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też względu wniosek R. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie. Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2007 roku Pan R. Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mówiącego o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 2) prawa wynikającego z art. 35 k.p.a., tj. załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, 3) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa wynikającego z art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wcześniejszej, wydanej pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pomimo braku wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przedstawionego w sprawie. Skarżący wskazał również, że organ nie przestrzegał zasad współżycia społecznego, dobrych obyczajów, jak również dobrej woli wobec co bądź własnego pracownika. Wskazując na powyższe uchybienia Pan R. Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zobowiązanie Ministra Finansów do wydania certyfikatu księgowego bez egzaminu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które traktowane jest jako postępowanie w nowej sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest to więc klasyczne postępowanie dwuinstancyjne i nie ma zastosowania tutaj art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też podpisanie przez tę samą osobę obu decyzji nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest stosownie do § 2 tego artykułu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonuje zatem kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko organu, iż przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z dnia 7 lipca 1983 roku, II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10 s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a." Minister Finansów zasadnie przyjął, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołał się skarżący, albowiem w postępowaniu o wydanie certyfikatu księgowego (świadectwa kwalifikacyjnego) R. Ż. nie wykazał, że spełnia wymogi dotyczące wykształcenia o specjalności rachunkowość, określone w § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 roku w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120 poz. 1022), co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej. Nie może więc skarżący skutecznie podnosić zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2004 roku. Słuszne jest również stanowisko organu, iż naruszenie przepisów regulujących terminy rozpatrzenia wniosków nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia dokonanego decyzją Ministra Finansów dnia [...] listopada 2003 roku, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania. Niezasadny jest zarzut skargi, iż organ badając kwestię nieważności wnioskowanej decyzji naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa została bowiem wnikliwie rozpatrzona przez Ministra Finansów, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji przy zachowaniu zasad postępowania wynikających z art. 6, 7, 8 k.p.a. Przechodząc do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy stwierdzić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie podpisania decyzji podjętej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez tego samego pracownika Ministra Finansów, który podpisał w imieniu Ministra pierwszą decyzję odmowną w sprawie jest rozbieżne. W wyroku z dnia 24 maja 1983 roku I SA 1714/82 ONSA 1983/1/35 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za niedopuszczalnością takiej praktyki, uznając, że upoważnienie szczególne do rozstrzygnięcia w imieniu Prezesa Rady Ministrów sprawy spornej nie może być udzielone osobie, która podpisała decyzję pierwotną. W innym zaś wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 roku II SA 291/99 lex nr 46798 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd, rozstrzygający niniejszą sprawę zdecydowanie opowiada się za tym drugim poglądem. Postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie ma bowiem nic wspólnego z postępowaniem instancyjnym. Jest to wyjątek od zasady dwuinstancyjności, w którym dwukrotnie ten sam organ wydaje decyzję w tej samej sprawie. Dlatego też nie wchodzi tu w grę dyspozycja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mówiącego o wcześniejszym udziale pracownika organu podejmującego decyzję, w podejmowaniu decyzji w niższej instancji. W tym stanie rzeczy wobec nieuwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.