II OSK 503/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1409/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z 21 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] maja 2007 r. w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz skarżącego 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz przyznał od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, reprezentującemu skarżącego w ramach prawa pomocy adwokatowi wynagrodzenie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Burmistrz Miasta Mława ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w M. przy ul. Dalekiej budynku mieszkalno-usługowego, określając m.in., że budynek ten zostanie usytuowany na granicy z działkami nr [...] oraz nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel działki nr [...] - skarżący M. W., który nie zgadzał się na usytuowanie projektowanego budynku na granicy swojej nieruchomości. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że lokalizacja inwestycji na granicy działki jest dopuszczalna. W skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący twierdził, że usytuowanie projektowanego budynku na granicy działki narusza jego interes prawny. Podniósł też, że organ administracji publicznej, wydający decyzję o warunkach zabudowy, określając usytuowanie projektowanego budynku na działce, wyszedł poza swoje kompetencje, ponieważ kwestia usytuowania obiektu budowlanego w konkretnym miejscu działki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Uwzględniając w tym stanie sprawy skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 w zw. art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone w odpowiedniej skali. Zdaniem tego Sądu oznacza to, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Określenie usytuowania projektowanego obiektu należy, jak wskazał, do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś z uwagi na wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, określenie usytuowania budynku na granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby, że o usytuowaniu budynku decydowałby Burmistrz Miasta Mławy, zamiast organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw prawnych do określenia usytuowania projektowanego budynku na granicy nieruchomości skarżącego. Jako podstawę prawną uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną, wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6 oraz art. 52 ust. 1 i 2, art. 54 pkt 2a i art. 56 w zw. z art. 64, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, § 1, § 2 pkt 3, § 4 i § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, § 1 i § 12 pkt 3 i pkt 4 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 61 § 1 k.p.a. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 141 § 4, art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wbrew temu, co przyjął, nie zostały one naruszone przez organy administracji. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy powołanych w zarzutach rozporządzeń wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dowodząc, że zabudowa na granicy działki (zabudowa plombowa, jak ją określono) jest w świetle szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego dopuszczalna, wywiedziono, iż zabudowa taka może nie naruszać ładu przestrzennego. Wobec tego, skoro właściwy wójt w decyzji o warunkach zabudowy potwierdza, że planowana inwestycja jest zgodna z ustalonym ładem przestrzennym, to nie może być sprzeczna z prawem decyzja, która potwierdza, iż projektowana zabudowa na granicy działki jest zgodna z istniejącym ładem przestrzennym. Wskazano przy tym, że skoro decyzja o warunkach zabudowy wypełnia lukę wynikającą z braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w takim planie, jak wyraźnie wynika z § 12 pkt 3 ppk 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, można ustalić zabudowę na granicy działki, to również taką zabudowę można ustalić w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zwrócono uwagę, że kluczowe znaczenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma wniosek, w którym wnioskodawca określa planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, którym to wnioskiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany. W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku, jak wskazano, właściwy organ ustala jedynie, czy jest możliwe określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W związku z tym wskazano, że z przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż na co najmniej trzech sąsiednich działkach, objętych tą analizą, budynki są usytuowane na granicy działek. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. W szczególności nie wskazał, czy wobec związania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy winien odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mimo że analiza urbanistyczna wykazała, że proponowane rozwiązanie urbanistyczne jest możliwe i wskazane. Ponadto w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji, mimo że powołał w podstawie swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszyły organy administracji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego powołanych w uzasadnieniu jego wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 54 i 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie można ustalić, iż projektowana inwestycja może być usytuowana na granicy działki. Powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie dają podstaw do takiej ich wykładni. Fakt, że w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie oznacza, że nie można w takiej decyzji określić, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki. W skardze kasacyjnej słusznie wskazuje się, że takie usytuowanie budynku może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Należy się zatem zgodzić z zasadniczą myślą skargi kasacyjnej, którą można by ująć w ten sposób, że jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graficzny, w tym ostatnim przypadku poprzez wyrysowanie konturów budynku. Wbrew temu, co przyjmuje Sąd pierwszej instancji, takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę (organu administracji architektoniczno-budowlanej). Zasady tej nie można odczytywać tak, jak zdaje się przyjmuje to Sąd pierwszej instancji, mianowicie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy, jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Aby to bliżej wyjaśnić należy zauważyć, że w decyzji o warunkach zabudowy można parametry architektoniczne określać w dwojaki sposób. Jednoznacznie albo w zakreślonych granicach. Na przykład wysokość budynku można ustalić, jako górny pułap ("wysokość głównej kalenicy do 9 m") albo jako jedyną możliwą wysokość ("wysokość głównej kalenicy 9 m"). W pierwszym przypadku związanie decyzją o warunkach zabudowy powodować będzie, że organ wydający pozwolenie na budowę nie będzie mógł zatwierdzić projektu budowlanego przewidującego budowę budynku o kalenicy wyższej niż 9 m, zaś w drugim, że będzie mógł zatwierdzić projekt budowlany przewidujący budowę budynku tylko o jednej wysokości, mianowicie 9 m. Z zasady związania decyzją o warunkach zabudowy wynikać będzie w tym drugim przypadku obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdyby okazało się, że jedyna możliwa wysokość budynku jest sprzeczna z przepisami prawa, które winien uwzględniać organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przechodząc do określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku na granicy działki wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki. Gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. nr 156 z 2005 r. poz. 1118 ze zm.) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej, jest zasadny. Wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to wskazać należy, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji wbrew nakazowi zawartemu w art. 141 § 4 zdanie ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zawarł w swym uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania oraz mimo powołania w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyjaśnił, jakie przepisy postępowania naruszyły organy administracji publicznej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednakże jakie te uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 podstawą skargi kasacyjnej mogą być naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zatem trafny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Mimo uznania, że zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie zastosował art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w takim przypadku pozwala na rozpoznanie sprawy po uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem wówczas sąd drugiej instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji zostały znacznie ograniczone, co wynikało z przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności brak ustaleń, z których by wynikało, czy przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki rzeczywiście wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Brak ustaleń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uniemożliwia rozpoznanie skargi, mimo że w skardze kasacyjnej twierdzi się, że takie usytuowanie z analizy urbanistycznej wynika. Przyjmując bowiem twierdzenia ze skargi kasacyjnej, których nie ma w wyroku Sądu pierwszej instancji, pozbawiono by skarżącego M. W. możliwości wykazania swych racji w dwóch instancjach sądowych. Ta kwestia - zgodność przyjętego w zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sposobu zagospodarowania działki nr [...] w M., w tym usytuowanie budynku bezpośrednio przy jej granicy, z zasadą dobrego sąsiedztwa i innymi przepisami, będzie wymagała wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.