II SA/Bd 576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2007r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 576/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. zobowiązał W.S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118) do przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r. projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wprowadzone podczas budowy pomostu przy jeziorze [...] na działkach nr [...] i [...] w [...], gmina Z., inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanego pomostu oraz uzgodnień i opinii właściwych organów (w tym pozwolenia wodnoprawnego). Z motywów decyzji wynika, że W. S. zgłosił w dniu [...] marca 2006 r. w Starostwie Powiatowym w B. zamiar budowy drewnianego pomostu o długości [...] m i wysokości [...] m na działce nr [...]za zgodą ówczesnych jej właścicieli, wobec czego Starostwo nie złożyło w stosunku do zgłoszenia sprzeciwu. Jednak w trakcie przeprowadzonej w wyniku zawiadomienia Wójta Gminy Z. i właściciela działki nr [...] S. B. w dniu [...] stycznia 2006 r. kontroli budowy stwierdzono istotne odstępstwo od warunków podanych w zgłoszeniu polegające na zmianie długości pomostu z [...] do [...]m, w tym nad lustrem wody – [...]m. Nadto pomost wybudowano bez zgody właściciela działki nr [...], na której znajduje się jezioro. Ze względu na to, iż do pomostów o długości całkowitej przekraczającej [...] m nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego i na wykonanie pomostu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a według organu nie zaistniała sytuacja określona w art. 48 ust. 1 lub 49 ust. 1 cyt. ustawy, nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wymienione w sentencji obowiązki. W odwołaniu od powyższej decyzji W.S. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, jak również naruszenie art. 30 ust 1 pkt 1 tej ustawy przez niewłaściwe jego zastosowanie. Uzasadniając zarzuty odwołujący się podniósł, iż organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o błędne ustalenia w zakresie długości pomostu, gdyż dokonując wykładni art. 29 ust. 1 pkt 16, przy braku definicji pojęcia pomostu w przepisach budowlanych, winien przyjąć takie jego znaczenie, jakie nadano mu m.in. w języku polskim (wg słownika PWN pomost, to platforma oparta na podporach wychodząca z brzegu na jezioro lub rzekę, a zatem długość kładki poza linią brzegową, na gruncie nie może być wliczana do długości pomostu). W. S. wskazał nadto, że skoro w cyt. przepisie mówi się o wysokości liczonej od korony pomostu do dna akwenu, to długość musi być liczona od linii brzegowej akwenu, a pozostała część na lądzie stanowi kładkę. Taką też wykładnię pojęcia pomost stosują organy wydające pozwolenia wodnoprawne na użytkowanie urządzeń wodnych, m.in. pomostów. Zdaniem odwołującego się ze względu na legalną jego działalność, nałożenie nań obowiązków pozostaje również w sprzeczności z zasadami postępowania określonymi w art. 6, 7 i 8 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji uznał za prawidłowe, będące wynikiem dwukrotnych oględzin inwestycji, ustalenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż długość całkowita pomostu wynosi [...]m, na którą to długość składa się dojście do pomostu zasadniczego o długości [...] m usytuowane na działce [...] (grunt) oraz pomost zasadniczy o długości [...]m wchodzący w głąb jeziora (działka nr [...]). Nadto organ uzasadnił, że jakkolwiek powyższa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, strona dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane obejmującego tylko część obiektu o długości [...] m planowaną na działce [...]. W związku z tym zgłoszenie nie wywołało skutków prawnych przewidzianych w ustawie dla tej czynności. Jak podkreślił organ, skuteczność zgłoszenia jest bowiem warunkowana nie tylko dokonaniem go przed przystąpieniem do robót, lecz również tym, by dokonano go w stosunku do inwestycji, której budowa wymaga zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji zwrócono także uwagę, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] (jezioro) na cele budowlane, a poza tym obowiązany był uzyskać na budowę pomostu pozwolenie wodnoprawne. Reasumując w uzasadnieniu wskazano, że postępowanie naprawcze dotyczące obiektu budowlanego o kategorii XXI, na którego budowę wymagane jest pozwolenie, nie może być prowadzone, jak to zrobił organ I instancji, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, niezależnie od powyższego, w ponownym postępowaniu konieczne jest ustalenie, w jakiej miejscowości zrealizowano inwestycję ([...] czy [...]) oraz uwzględnienie nowych właścicieli działki [...]. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz wnosząc o jego uchylenie W. S. zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane przez jego wadliwą wykładnię polegającą na przejęciu, że znajdująca się na gruncie poza linią brzegową kładka stanowi część pomostu, a w konsekwencji uznanie, że zgłoszenie budowy było nieuzasadnione i niezgodne z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przyjęcie przez organ zgłoszenia oznaczało, według skarżącego, legalność budowy. Poza tym skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu II instancji narusza zakaz reformationis in peius, bowiem decyzja I instancji nakładała na niego obowiązki, których wykonanie prowadziłoby do doprowadzenia budowy pomostu do stanu zgodnego z prawem, zaś stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w razie uwzględnienia go przez podległy organ, zasadniczo pogorszyłoby sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 10 kpa, bowiem mając istotne wątpliwości nie zawiadomił go o toczącym się postępowaniu nie wezwał go do złożenia niezbędnej dokumentacji i nie wysłuchał go przed podjęciem decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywodząc, że nie może być mowy o naruszeniu przezeń zakazu reformationis in peius skoro na skutek wniesienia odwołania zobowiązany był zbadać sprawę pod względem merytorycznym i prawnym w świetle zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, iż organy obydwu instancji błędnie zinterpretowały pojęcie pomostu uznając, iż całkowita długość wykonanego przez niego przy jeziorze [...] obiektu wynosi [...]m. Pomost stanowi rodzaj obiektu budowlanego określonego w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118) jako budowla. Zarówno część nadwodna – pomost zasadniczy w kształcie litery T, jak i część położona na gruncie będąca jego przedłużeniem, nazywana przez skarżącego kładką, tworzą jedną techniczno - użytkową całość, są jednym obiektem budowlanym. Konkretyzując, pomost należy do wymienionych w pkt 3 art. 3 cyt. ustawy budowli hydrotechnicznych. Wyjaśnienie tego terminu zawiera § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 86, poz. 579 (uprzednio - § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20 grudnia 1996 r., Dz. U. 1997 r., Nr 21, poz. 111). W myśl powołanego przepisu budowla hydrotechniczna to budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi, służąca gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Pomost jest niewątpliwie budowlą służącą korzystaniu z zasobów wodnych -umożliwiającą dostęp do otwartej powierzchni wody. Bez znaczenia w przypadku niniejszej sprawy jest, iż na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019), na co powołuje się skarżący, właściwe organy utożsamiają pojęcie pomostu wyłącznie z częścią obiektu usytuowaną ponad powierzchnią wody, liczoną od linii brzegowej w głąb jeziora, czy rzeki. Każda dziedzina administracyjnego prawa materialnego posługuje się własnymi definicjami i określeniami. W praktyce legislacyjnej i orzeczniczej ukształtował się pogląd, iż wyjaśnienie znaczenia pojęć ustawowych na gruncie konkretnego aktu ustawowego co zasady nie może być stosowane przy wykładni tych samych pojęć użytych w akcie regulującym inną dziedzinę stosunków materialnoprawnych. Inne są cele prawa budowlanego, a inne – prawa wodnego. Przepisy prawa wodnego normują gospodarowanie wodami, w tym korzystanie z wód. W przepisach tych pomosty zalicza się do urządzeń wodnych (art. 9 pkt 19 h) i na ich wykonanie wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W pozwoleniu tym zaś określa się m.in. zakres korzystania z wody, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska. Z kolei przedmiotem przepisów budowlanych jest m.in. projektowanie i budowa obiektów budowlanych. Na gruncie prawa budowlanego istotne dla oceny, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym jest, jak wyżej zaznaczono, czy budowla stanowi całość techniczno-użytkową, a w przypadku niniejszej sprawy obydwie części pomostu - nadwodna i naziemna taką całość funkcjonalną tworzą. Skoro pomost wybudowany przez skarżącego nie posiada parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to na jego realizację wymagane było pozwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył sformułowanego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Istotą powyższego zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Ze względu na to, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu - nie rozstrzyga co do meritum sprawy. Uchylenie nawet uprawniającej stronę nieostatecznej decyzji I instancji, nie mającej przymiotu trwałości, na podstawie której nie można nabyć praw w sposób trwały, nie może być z niekorzyścią dla tejże strony, nie zamyka bowiem drogi do uzyskania nowej decyzji, a więc nie powoduje niekorzyści "materialnej". Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo nie udzielił wskazówek przesądzających o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozważenia natomiast wymaga czy trafne było najistotniejsze (decydujące o treści rozstrzygnięcia organu II) zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, iż postępowanie naprawcze dotyczące obiektu o kategorii XXI, jakim jest pomost, na którego budowę wymagane jest pozwolenie, winno być przeprowadzone w innym trybie, aniżeli w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to tryb zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. w sytuacji, gdy skarżący zamiast wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę, dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wymienionego obiektu, a tenże organ mimo wadliwego zgłoszenia nie wniósł od niego sprzeciwu. Niewątpliwie w powyższym przypadku doszło do samowoli budowlanej. Przepis art. 30 w powiązaniu z art. 29 i 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 154, poz. 1118) wskazuje, których obiektów budowa i wykonywanie jakich robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, zamiast uzyskania pozwolenia na budowę. Do obiektów tych należą m.in. pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m (art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1). W art. 50 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wprowadzono zaś ustawą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z dniem 11 lipca 2003 r. unormowanie, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1, mając na uwadze treść zawartego w nim przepisu, polega zaś na wykonywaniu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Z woli więc ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw do traktowania sprawcy omawianej samowoli w sposób przewidziany w art. 48 ust. 1 i 2 lub 49 b ust. 1 i 2 tego prawa. Z kolei z art. 50 powiązany jest ściśle art. 51 ustawy wymieniający w ustępie 1 czynności, których nakazanie inwestorowi ma prowadzić do zalegalizowania realizowanego obiektu, a w myśl ust. 7 tego artykułu przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. Reasumując, interpretacja powyższych przepisów nakazuje przyjąć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do podjęcia czynności naprawczych, w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Stanowisko organu odwoławczego, iż skarżącego należało potraktować jako podmiot, który naruszył art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (to jest nie wystąpił o pozwolenie na budowę ani nie dokonał zgłoszenia) właściwe byłoby na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 10 lipca 2003 r. kiedy to art. 50 ust. 1 miał inne brzmienie i brak było w nim przepisu analogicznego do obecnego pkt 3 tego artykułu. Orzeczenia sądu administracyjnego, których tezami organ II instancji posłużył się uzasadniając swe rozstrzygniecie, zapadły na tle stanów faktycznych i decyzji organów sprzed nowelizacji ustawy obwiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. (Vide wyroki WSA w Warszawie sygn. IV SA 1844/03 z dn. 15 listopada 2004 r. i sygn. IV SA 162/03 z 18 czerwca 2004 r.). Niemniej jednak decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. jest wadliwa. Ze względu na treść zacytowanego wyżej art. 51 ust. 7 ustawy w toku postępowania wszczętego na gruncie art. 51 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł nałożyć na skarżącego obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, to jest zobowiązać go do przedłożenia projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wprowadzone podczas budowy pomostu. Jakkolwiek natomiast uprawnione było żądanie dostarczenia przez niego inwentaryzacji geodezyjnej oraz uzgodnień i opinii właściwych organów (w tym pozwolenia wodnoprawnego), to winien to uczynić w formie zaskarżalnego postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c prawa budowlanego. Postanowienie takie ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 kpa. Przełożone przez stronę dokumenty jako element materiału dowodowego winny być następnie ocenione pod kątem prawnych możliwości legalizacji samowoli. Brak możliwości doprowadzenia zamian do stanu zgodnego z przepisami winien skutkować nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), a możliwości "naprawy" zmian - nałożeniem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 na skarżącego obowiązku wykonania konkretnych czynności faktycznych naprawiających ewentualnie odstępstwa od obowiązujących przepisów budowlanych (pkt 2 nie może stanowić podstawy do nałożenia kolejnego obowiązku dostarczenia dokumentów). W razie zaś uznania w następstwie oceny przedłożonych dokumentów, że dokonane zmiany nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym (vide rozporządzenie Min. Środowiska z 20 kwietnia 2007 r. Dz. U. Nr 86, poz. 579), a zatem nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stosownie do art. 51 pkt 1 i 2, winien postępowanie wszczęte wyniku zastosowania art. 51, umorzyć, gdyż wskazany przepis nie zawiera materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiadania się w takiej sytuacji. Należy przy tym pamiętać, że celem art. 51 jest nie rozbiórka, lecz przede wszystkim doprowadzenie samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, to jest prawa administracyjnego. W razie naruszenia przepisów prawa cywilnego, przysługuje droga postępowania przed sądem powszechnym. Kolejne, ale już dostrzeżone przez organ II instancji, naruszenie prawa przez organ I instancji to niezapewnienie, z obrazą art. 10 kpa, udziału w postępowaniu nowym właścicielom działki nr [...] – A. i M. G.. Nadmienić w tym miejscu należy, że w postępowaniu nie dotyczącym pozwolenia na budowę kryteria wyznaczenia kręgu stron zawiera art. 28 kpa. W przypadku decyzji kasacyjnej, tak jak decyzja zaskarżona, ocena jej legalności polega w głównej mierze na ocenie przestrzegania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa – zdanie pierwsze. Jakkolwiek z zakresie tym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego nie narusza prawa (organ wykazał potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części), to błędne wskazówki odnośnie trybu postępowania, jaki należy zastosować ponownie rozpoznając sprawę, udzielane w uzasadnieniu organowi I instancji powodują, iż powyższa decyzja musi być uznana za naruszającą przepisy postępowania i prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co jest równoznaczne z zaistnieniem określonej w art. 145 § 1 pkt 1 a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy do jej uchylenia. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a wymienionej ustawy orzeczono z opisanych wyżej przyczyn o uchyleniu poprzedzającej wskazaną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].