I OSK 546/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 531/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 531/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 98 a ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., ustalił J. M. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (przed podziałem). Opłatę ustalono na kwotę [...] zł i rozłożono ją na 10 rat rocznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział działek nr [...] i [...] został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2005 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] października 2005 r. Wskazano ponadto, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na podstawie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. W ocenie skarżącego, organy orzekające powinny zbadać, czy ceny nieruchomości na rynku lokalnym o wielkościach porównywalnych z nieruchomością przed podziałem są niższe od cen nieruchomości porównywalnych do nieruchomości po podziale. Zdaniem skarżącego, praw strony w postępowaniu nie można sprowadzać do złożenia drugiego operatu szacunkowego, skoro organ nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego. Wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 531/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007r., nr [...], wskazał, że organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, należącej do skarżącego nieruchomości, położonej w Łodzi, przy ul. [...] na skutek jej podziału. Prawidłowo też zastosowały przepisy prawa materialnego, zaś postępowanie administracyjne w wyniku którego wydano decyzje wymierzające skarżącemu opłatę zostało przeprowadzenie z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, właściwy organ może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja, zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale - prawomocne. Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] września 2005r. była ostateczna w dacie orzekania przez organy, a z jej treści wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek współwłaścicieli, w tym na wniosek skarżącego. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w terminie 3 lat od dnia kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie Sądu sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania wycena nieruchomości jest zgodna z przepisami zawartymi w Rozdziale I Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - "Określanie wartości nieruchomości" oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sąd zgodził się z organem administracyjnym, który wywiódł z treści art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej obligatoryjnie winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu oznacza to, że ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny. Ocena ta znajduje swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, że z treści art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sąd zgodził się z organem, który dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania stwierdził, iż jest on spójny i logiczny, wskazując, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. W operacie zawarto także pozostałe wymagane prawem elementy. Uwzględnia on także wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo, stan uzbrojenia, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania, prawa i ograniczenia), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Sąd wskazał, iż jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem nawet jeśli organ odwoławczy przeprowadziłby wskazany przez stronę dowód, to dokonując wymiaru opłaty winien oprzeć się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto skoro strona nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazywała bowiem w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie szacunkowym, i nie przedstawiła własnej wyceny spornych gruntów (operatu) to organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony, a tym samym uznać, iż przeprowadzanie kolejnych dowodów dotyczących tej okoliczności jest zbędne. Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną organu, iż podstawą odrzucenia dowodu w postaci operatu szacunkowego nie mogą stanowić sugestie strony dotyczące bezstronności rzeczoznawcy wynikające ze stałego stosunku zlecenia ze zleceniodawcą. Sąd podkreślił, że pomimo posiadanych wątpliwości w tym zakresie strona nie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie rzeczoznawcy. Nadto prócz przypuszczenia, iż stały stosunek zlecenia ze zleceniodawcą może mieć wpływ na obiektywizm, czy też bezstronność rzeczoznawcy strona nie przedstawiła w odwołaniu i skardze żadnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby okoliczności powodujące konieczność wyłączenia rzeczoznawcy w postępowaniu administracyjnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł J. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy oprawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, która to opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 65 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak doręczenia, a nawet wysłania do strony zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 października 2007 r., 2) art. 91 § 2 wskazanej wyżej ustawy, poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie rozprawy, na której została rozpoznana skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, 3) art. 109 powołanej wyżej ustawy, poprzez nieodroczenie rozprawy w sytuacji nieprawidłowości zawiadomienia jednej ze stron o terminie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 91 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia, natomiast skarżący nie został powiadomiony o terminie rozprawy. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika Sądu z dnia 1 października 2007 r., zgodnie z którą zapomniano wysłać przygotowaną już uprzednio korespondencję w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 531/07. W aktach sprawy znajduje się także niewysłana korespondencja zawierająca zawiadomienie o rozprawie oraz odpis odpowiedzi na skargę. Dalej podano, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy notatką z dnia 28 września 2007 r., Sąd zawiadomił skarżącego o terminie rozprawy telefonicznie. Skarżący podkreślił, że ten tryb doręczania pism sądowych nie jest przewidziany przez przepisy postępowania. Wskazano także, że zawiadomienie o rozprawie oraz odpowiedź na skargę przesłano za pomocą poczty elektronicznej, przy czym w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu doręczenia, w szczególności wskazanego w art. 65 § 3 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, potwierdzenia transmisji danych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w konsekwencji powyższego zaskarżony wyrok zapadł bez udziału strony postępowania J. M., a więc zachodzi przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 tejże ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania będzie zachodziła wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. W niniejszej sprawie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak bowiem wynika z lektury akt niniejszej sprawy, zawiadomienie o rozprawie oraz odpowiedź na skargę przesłano za pomocą poczty elektronicznej, przy czym w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu doręczenia, w szczególności wskazanego w art. 65 § 3 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, potwierdzenia transmisji danych. Słuszny jest zatem zarzut pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji w dniu rozprawy nie dysponował potwierdzeniem doręczenia skarżącemu zawiadomienia o terminie rozprawy. W związku z tym uznać należy, że wydanie w tych warunkach wyroku sprawia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia stronie możności obrony swych praw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.