II SA/Bk 471/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję W. P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od W. P. na rzecz skarżącego K. L. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów\ postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W grudniu 2006r. K. K. złożył w Starostwie Powiatu S. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obiektów wykonanych w strefie ochronnej jeziora K. na należącej do K. L. działce 174/2, położonej w U., gmina J.. Wnioskodawca powołał się na art. 98, 102, 103 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 59 ustawy Prawo wodne, art. 119 ustawy o ochronie przyrody oraz § 27.3 planu ochrony S. Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu wniosku opisał roboty ziemne wykonane na działce 174/2 w roku 2004, nawiązał do intensywnego nawadniania trawników na działce 174/2 w roku 2005 i 2006, które doprowadziło do okresowego wysychania studni na działce skarżącego (sąsiadującej z nieruchomością K. L.) oraz stwierdził - między innymi - że nominalna i praktyczna wydajność instalacji wodociągowej zasilającej urządzenia nawadniające działkę 174/2 znacznie przekracza dopuszczalne normy poboru wody wynikające ze zwykłego korzystania z wód, co jest sprzeczne z przepisami ustawy Prawo wodne. Na skutek powyższego wniosku starosta wszczął postępowanie w dwóch sprawach: - stwierdzenia zgodności wykonanych na działce 174/2 prac ziemnych i budowlanych z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz stwierdzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest druga sprawa tj. dotycząca istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków. Organ I instancji po przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania decyzją z dnia [...]02.2007 r. orzekł o jego umorzeniu. Organ stwierdził, że sprawa dotyczy poboru wody przez K. L. ze studni wierconej o głębokości ok. 20 metrów i wydajności ok. 4 metry sześcienne na dobę, do podlewania zieleni na powierzchni 1000 metrów kwadratowych oraz zamierzonego na potrzeby socjalno - bytowe mieszkańców projektowanego budynku mieszkalnego i na odprowadzenie ścieków dla potrzeb 10 mieszkańców. Starosta wskazał, iż ustalając istnienie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody i odprowadzanie ścieków opierał się na tym, że pozwolenie budowlane dotyczy budowy na działce 174/2 jednego budynku o przeznaczeniu gospodarczym i jednego budynku mieszkalnego i brak jest podstaw do twierdzenia, iż wznoszone obiekty będą wykorzystywane jako obiekty turystyczne. Organ podkreślił, że techniczne zasoby wodne studni nie pozwalają pobierać wody w ilościach przekraczających 4,0 metry sześcienne na dobę. Odprowadzanie do własnego gruntu ścieków oczyszczonych w ilości mniejszej niż 5,0 metrów sześciennych na dobę jest zwykłym korzystaniem z wód i nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto z przepisów Prawa wodnego wynika, że przydomowa oczyszczalnia ścieków wraz z drenażem rozsączkowym nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy, a jej wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Na podstawie art. 124 pkt 8 ustawy Prawo wodne pobór wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 metrów sześciennych na dobę, też nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do art. 124 pkt 5 ustawy Prawo wodne, wykonywanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 metrów nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nadto organ ustalił, że pobór wody ze studnia K. L. nie oddziaływuje na studnię kopaną na terenie posesji K. K., albowiem z analizy budowy geologicznej wynika, że w studniach tych są ujmowane dwie różne warstwy wodonośne nie mające ze sobą jakiegokolwiek kontaktu hydrologicznego. Wysychanie płytkich studni kopanych w okresie letnim jest powodowane z reguły obniżeniem się swobodnego zwierciadła wód wskutek suszy letniej. Mając na uwadze całokształt poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie organ umorzył postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca K. K. podnosząc szereg zarzutów do decyzji pierwszoinstancyjnej, a konkretnie do ustaleń organu, które uznał za powierzchowne i nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi na działce 174/2 oraz treści dokumentacji – projektu budowlanego dotyczącego obiektów wznoszonych na tejże nieruchomości. Odwołujący się wytknął ustaleniom organu dowolność przedstawiając szczegółowe uzasadnienie takiej konkluzji. Na skutek rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...]04.2007 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego rzeczywiście w sprawie nie zostały wyjaśnione należycie kwestie związane z korzystaniem przez K. L. z wód. Organ I instancji dokonał analizy wielkości pobieranej lub zamierzonej ilości pobieranej wody bez wyjaśnienia, jakiego okresu rzeczowego ta analiza dotyczyła. Nadto organ założył, iż pobór wody do potrzeb nawodnienia powierzchni ok. 1000 metrów kwadratowych następuje zraszaczami, gdy tymczasem - jak wynika z protokołu oględzin - nawodnienia były prowadzone " przestawnym urządzeniem zasilanym w wodę ze studni" a nadto- wedle odwołującego się – nawodnienia mogą wymagać tereny zielone o powierzchni przekraczającej 10 000 metrów kwadratowych. Organ I instancji przyjął także, iż ilości odprowadzanych ścieków są równoważne z ilością pobieranej wody. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza potrzeb wodnych K. L. nie została poparta dowodami. Podstawowym dokumentem do wyliczenia potrzeb winna być dokumentacja techniczna zamierzonej inwestycji budowlanej lub inne dokumenty. Skoro organ przyjął wielkości poboru wody, winien wskazać źródło, skąd zaczerpnął podawane dane. Analiza projektu technicznego planowanych i zrealizowanych przedsięwzięć na działce 174/2 pozwoliłaby jednoznacznie wyjaśnić kwestię wielkości poboru wody na potrzeby bytowo-gospodarcze. Również powierzchnia trawników wymagających nawodnienia winna być ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nawodnienie gruntów i upraw za pomocą deszczowni wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i tej kwestii organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można domniemywać o ilości odbiorców wody, skoro istnieje możliwość skorzystania z dokumentacji posiadanej przez inwestora. Biorąc pod uwagę potrzebę przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ II instancji orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiódł K. L. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa oraz art. 6,7,8, 28 i 61 § 3 kpa. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie za stronę postępowania uznał K. K., którego wniosek winien był potraktować tak jak nakazuje art. 221 § 1 kpa. Prawo administracyjne chroni interesy sąsiadów, ale nie przyznaje im jednak prawa ingerowania w prawo właściciela nieruchomości do podlewania trawników. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Również uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skardze nie można było odmówić słuszności. Ani organ I instancji bowiem, ani organ odwoławczy nie dokonały należytej oceny prawnej zgłoszonych do starostwa przez K. K. zastrzeżeń co do prawidłowości gospodarowania wodami przez K. L., co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której ustawa Prawo wodne nie daje staroście (a w konsekwencji i wojewodzie jako organowi II instancji), prawa do decyzyjnego orzekania. Następstwem zaś nieprawidłowej kwalifikacji pisma uznanego za wniosek wszczynający indywidualne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stało się błędne przypisanie K. K. statusu strony tego postępowania. Błędu powyższego nie wychwycił organ odwoławczy, czego skutkiem stało się merytoryczne rozpatrzenie odwołania K. K. mimo, iż zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Dla skutecznego otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki niezbędne jest spełnienie podstawowych przesłanek, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kpa, które wyznaczają cztery przesłanki stosowania tego trybu władczego działania administracji publicznej, mianowicie: - po pierwsze charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu, - po drugie, instytucja właściwości tych organów, - po trzecie, charakter sprawy ( sprawy indywidualne), - po czwarte rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 kpa nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż ustawa z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne ( tj. Dz. U. z 2005 r.,Nr 239, poz. 2019 ze zmian.) przewiduje w sprawach gospodarowania wodami właściwość kilku różnych organów, niezależnych od siebie ( vide; art. 4 ustawy ), których kompetencje wymienia szczegółowo w dalszych przepisach ustawy, regulujących poszczególne instytucje prawne. Ustawowa właściwość starosty została zastrzeżona dla: rozgraniczenia gruntów z wodami, o jakich stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3, do wydawania pozwoleń wodnoprawnych ( art. 140 ust. 1), z zastrzeżeniem zamieszczonym w art. 140 ust. 2 tego przepisu, do zatwierdzania statutu spółki wodnej ( art. 165 ust. 3), do sprawowania nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych ( art. 178), do orzekania o nieważności uchwał organów spółki wodnej i wstrzymywania ich wykonywania (art. 179), do rozwiązania zarządu spółki i ustanowienia w drodze licytacji zarządu komisarycznego (art.180 ust. 3), do wyznaczenia likwidatora spółki, zatwierdzania jego sprawozdań i występowania z wnioskiem o wykreślenie spółki z katastru wodnego ( art. 182 ust. 3 i art.184). Żaden z przepisów ustawy prawo wodne nie daje staroście kompetencji do decyzyjnego stwierdzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Brak wymaganego prawem wodnym pozwolenia wodnoprawnego – jak słusznie zauważył pełnomocnik strony skarżącej –sankcjonowany jest odpowiedzialnością karną, a konkretnie stanowi wykroczenie (patrz: art. 192 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 195 tejże ustawy). Przedstawiciel wojewody przyznał na rozprawie, że starosta nie mógłby nałożyć decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ( pozwolenie wodnoprawne wydaje starosta wyłącznie na wniosek - zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Ewentualne wytknięcie braku uzyskania koniecznego pozwolenia wodnoprawnego należałoby do podlegającego Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, którego zadaniem jest między innymi wykonywanie kontroli gospodarowania wodami stosownie do art. 92 ust. 3 pkt 12 ustawy Prawo wodne. Starosta nie mógłby też wydać decyzji stwierdzającej istnienie obowiązku wynikającego z przepisów prawnych, bo wydawanie takich decyzji jest generalnie niedopuszczalne Słusznie, zatem skarżący zauważył, że pismo K. K. nie mogło inicjować indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie, lecz powinno było zostać odebrane jako sygnał do przeprowadzenia z urzędu postępowania kontrolnego przez właściwe służby, niezależne od starosty ( pismo powinno było zostać przekazane według właściwości uprawnionemu do kontrolnych czynności organowi). Wszczęte zaś niewłaściwie przez starostę postępowanie mogło zostać wyłącznie umorzone. Wojewoda P. przystępując w opisanej wyżej sytuacji prawnej do merytorycznego rozpatrzenia odwołania K. K., uchybił wynikającemu z art. 134 kpa obowiązkowi sprawdzenia w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego. Powyższe uchybienie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ). Stąd orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku z urzędu stwierdzenia, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy p.p.s.a.), oraz obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art.210 § 1 p.p.s.a.). Na zasądzone koszty złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego w wysokości określonej Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).