I OSK 134/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 88/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat mieszkaniowych (gazu, prądu, czynszu) oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 88/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r.,nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat mieszkaniowych (gazu, prądu, czynszu) oraz przyznał pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], którą na podstawie art. 104, 107 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 7, art. 8 ust. 1, art. 14, 17, art. 36 pkt 1c, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 104, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat mieszkaniowych (gazu, prądu, czynszu) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Zgodnie zaś z podstawową zasadą wynikającą z art. 8 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania bądź nie przekraczają ustawowego kryterium dochodowego oraz w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podkreślił, że kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej nie zostało spełnione, gdyż uzyskiwany z tytułu zasiłku dla bezrobotnych dochód wynosi [...] zł i przekracza kryterium ustawowe, wynoszące 461 zł. Zgodnie z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej tego kryterium. Przesłanką uprawniającą do otrzymania świadczeń jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15. Okolicznościami tymi m.in. są ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała lub ciężka choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że skarżący spełnia niektóre z tych kryteriów, znajduje się bowiem w trudnej sytuacji materialnej, jest bezrobotny. Ponadto Kolegium podniosło, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium wskazało także, że M. P. objęty był stałą pomocą, nie można zatem twierdzić, by organ pierwszej instancji nie realizował swoich statutowych możliwości, podkreślając, iż skarżącemu przysługuje prawo do składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dokonana przez organy administracyjne ocena materiału zgromadzonego w aktach nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że skarżący przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem w odniesieniu do niego nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W szczególności, skoro ustawa jako kryterium obligatoryjnej pomocy przyjęła uzyskiwanie określonego dochodu to – w sytuacji przekroczenia jego wysokości – mógł zostać przyznany jedynie, stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy, specjalny zasiłek celowy w kwocie nieprzekraczającej kryterium dochodowego. Przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organów administracji. W ramach uznania administracyjnego decydują one, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby wnioskującej jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Jeżeli postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy orzeczenia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu, to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach tego uznania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy pomocy społecznej zasadnie wskazały w swoich decyzjach, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. W realiach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec, że sytuacja skarżącego – tak zdrowotna jak i materialna – jest ciężka. Z drugiej jednak strony otrzymywał on pomoc finansową w postaci zasiłków celowych na inne potrzeby. Organy pomocy społecznej mają obowiązek w taki sposób gospodarować posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, tym zwłaszcza wobec których z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Organy dały temu wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć, akcentując, że udzielona pomoc musi być adekwatna również w relacji do posiadanych przez pomoc społeczną zasobów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. P., zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że sytuacja w jakiej się znajduje nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że zaskarżony wyrok narusza art. 41 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że jego sytuacja socjalno-bytowa nie jest przypadkiem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto nieudzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy stanowi naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada wskazanym wymaganiom. Zarzucono bowiem w jej uzasadnieniu, a nie w podstawach tej skargi, Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzieleniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej. Wskazane przepisy posiadają jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Artykuł 3 ustawy o pomocy społecznej dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podniesiony zarzut naruszenia art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej nie może więc zostać merytorycznie rozpoznany. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten posiada, co prawda dwa punkty precyzujące istotę przyznawanego świadczenia, ale z lakonicznego, co prawda, uzasadnienia tego zarzutu wynika, że składający skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji, iż nie uznał sytuacji, w której znajduje się, za mieszczącą się w granicach "szczególnie uzasadnionych przypadków", w rozumieniu tego przepisu. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez organy administracji, niezakwestionowany skutecznie przez skarżącego, w żaden sposób nie wskazuje, że mógłby mieć do skarżącego zastosowanie przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przemiany ustrojowe w Polsce spowodowały, że znaczna liczba ludzi nie odnalazła się, z różnych zresztą powodów, w nowych warunkach ekonomiczno-gospodarczych. Stąd jest faktem notoryjnym, że ilość osób korzystających z pomocy społecznej jest znaczna. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja finansowa, zdrowotna i życiowa, w której znajduje się skarżący nie jest łatwa. Jednak na tle innych podopiecznych nie jest to sytuacja zupełnie wyjątkowa, a wyłącznie wobec takich wyjątkowych – nadzwyczajnych przypadków można stosować art. 41 ustawy. Tak więc zarzut naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest trafny. Ze względu na niezakwestionowaną skutecznie wysokość dochodu skarżącego, w sprawie mógł mieć zastosowanie wyłącznie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji i Sąd I instancji wykazały w sposób niewątpliwy, że sytuacja, w której znalazł się składający skargę kasacyjną nie kwalifikuje się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których stanowi ten przepis. Tak więc podstawowym powodem odmowy przyznania zasiłku była okoliczność, że skarżący przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje go jednak do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie odbiega ona w sposób znaczący od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.