II GSK 711/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. i B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1572/07 w sprawie ze skargi Z. S. i B. S. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu kredytu postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądzić od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz Z. S. i B. S. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1572/07 odrzucił skargę Z. S. i B. S. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu kredytu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 13 lutego 2004 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek Z. S., B. S. i M. S. o umorzenie w całości zadłużenia wynikającego z umowy z dnia [...] grudnia 1992 r. o spłatę zrestrukturyzowanego ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (dalej: FRiOR) długu i umowy z dnia [...] stycznia 1993 r. o kredyt udzielony ze środków FRiOR, objętych ugodą z dnia [...] stycznia 1998 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes ARiMR odmówił umorzenia należności, wskazując, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 10d ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Z. S. i B. S. zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Prezesa ARiMR naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także naruszenie zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR pismem z [...] marca 2007 r. poinformował, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności umożliwiające umorzenie należności wskazanych we wniosku. Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poinformował skarżących o charakterze ARiMR oraz o regulacji prawnej stanowiącej podstawę jej działania. Wskazano, że Agencja – będąca państwową osobą prawną – nie działa jako organ administracji publicznej, ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2007 r. oraz o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. Niezależnie od powyższego skarżący złożyli drugą skargę na akt z zakresu administracji publicznej z dnia [...] stycznia 2007 r., dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa /art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a./, wnosząc o jego uchylenie. Kwestionowanym decyzjom (aktowi z zakresu administracji publicznej) zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 10d ustawy o utworzeniu ARiMR. W uzasadnieniu skargi zaznaczono m.in., iż organ nie wyjaśnił, czy wydał w sprawie decyzję, czy też podjął akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, nie pouczył stron o prawie zaskarżenia oraz nie wskazał, który z sądów, powszechny lub administracyjny, jest właściwy do załatwienia sprawy. Powyższe w ocenie skarżących uzasadnia wniesienie dwóch skarg jednocześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Z. i B. S. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, Agencja jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną, zaś w zakresie określonym w ustawie podlega nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2). Żaden przepis prawa nie nadaje ARiMR statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, o tym, w jaki sposób Agencja realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym nie przewidziano żadnych działań władczych. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo – ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wywiódł, że skoro Agencja nie jest organem administracji publicznej, to pierwsze kryterium określone powyższym przepisem nie zostało spełnione i w konsekwencji badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Sąd pierwszej instancji wziął również pod uwagę treść art. 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego, że ustawa ta normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Jednak ze względu na brzmienie art. 10f ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, zgodnie z którym umorzenie wierzytelności Funduszu, albo odroczenie lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem, Sąd uznał, że formą pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie wierzytelności nie jest decyzja, ani też akt, czy czynność z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji pismo powiadamiające o nieuwzględnieniu wniosku o odmowie umorzenia zaległości wobec Agencji należało ocenić jako zawiadomienie kontrahentów o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach", jednakże ze względu na powyższe rozważania przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie umorzenia zadłużenia powstałego ze środków byłego FRiOR. Od powyższego postanowienia Z. S. i B. S. złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10c ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegającą na uznaniu, iż Prezes Agencji nie wydaje w oparciu o wskazane przepisy aktów władczych (decyzji), 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., przez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; art. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie; art. 138 i 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak prawidłowego określenia w sentencji postanowienia przedmiotu zaskarżenia, co doprowadziło do rozbieżności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem oraz brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia faktu połączenia dwóch spraw oraz podstawy prawnej takiego działania, 3) naruszenie norm konstytucyjnych, a to art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa kontroli działań z zakresu administracji państwowej przez niezawisły sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podała, że bezspornym w sprawie jest, iż umorzenie wierzytelności następuje w drodze umowy. Jednakże w jej ocenie działania poprzedzające ewentualne zawarcie umowy o umorzenie wierzytelności mają charakter działań władczych, które w przypadku negatywnego załatwienia wniosku strony, rozstrzygają w istocie sprawę indywidualną. Podstawy prawnej takiego działania strona skarżąca upatruje w art. 10c ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stanowiącym o uprawnieniu Prezesa Agencji m.in. do umarzania wierzytelności dotyczących środków FRiOR. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował powyższy przepis, kojarząc go wyłącznie z art. 10f ust. 1 ustawy, co w efekcie ograniczyło zakres jego zastosowania do przypadku pozytywnego załatwienia wniosku. Tymczasem realizacja uprawnienia do umarzania zaległości może polegać także na odmownym załatwieniu sprawy i w tej sprawie ustawodawca nie przewidział wyraźnie formy, w jakiej ma to nastąpić. W ocenie strony skarżącej, w sytuacji odmownego załatwienia wniosku w sprawie umorzenia wierzytelności rozstrzygnięcie podejmowane przez Prezesa Agencji nosi cechy czynności administracyjnoprawnej na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o umorzeniu i przybiera postać decyzji administracyjnej. Odmowa zawarcia umowy o umorzeniu wierzytelności jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnych podmiotów. Dla wsparcia swojego stanowiska strona skarżąca powołała wywody uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Nadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenie przepisu art. 138 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak uwidocznienia w sentencji postanowienia dwóch przedmiotów zaskarżenia, mimo rozpatrzenia nim dwóch odrębnych skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W świetle ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) Agencja jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 1). Jej ustawowe zadania obejmują wspieranie rolnictwa przez różnego rodzaju działania o charakterze organizacyjnym i finansowym (art. 3 – art. 3j). W art. 5a ust. 3 tej ustawy przewidziano możliwość wydania przez Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych decyzji administracyjnych w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Organy tej Agencji mogą zatem występować w roli organu administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych przepisami prawa o charakterze ustawowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż Agencja będąc "innym podmiotem" niż organ administracji publicznej nie wykonywała zadań zleconych administracji przez rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 10f ust. 1 omawianej ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umorzenie wierzytelności Funduszu lub odroczenie, lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem, a zatem podstawą umorzenia wierzytelności jest umowa zawierana przez Agencję z dłużnikiem, co oznacza, że ustawodawca jednoznacznie przesądził formę pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie wierzytelności. Nie jest to więc – zdaniem Sądu I instancji – decyzja ani też akt, czy czynność z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prezentując powyższy pogląd Sąd I instancji nie rozważył jednak, iż w świetle art. 10c omawianej ustawy Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużania Rolnictwa, zwanych dalej "wierzytelnościami Funduszu". W przepisie tym ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "przyznaje", "zezwala", czy też "udziela". W omawianym przepisie użyto zwrotu "może umarzać", "rozkładać na raty" i "odraczać termin spłat", co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania – Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 10d ust. 1 pkt 1–5 omawianej ustawy, zgodnie z którym wierzytelność Funduszu może być umorzona, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) wierzytelności Funduszu nie odzyskano w wyniku przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego lub 2) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Funduszu lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, lub 3) nie można ustalić miejsca zamieszkania lub pobytu dłużnika będącego osobą fizyczną albo dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, lub 4) egzekucja wierzytelności Funduszu zagraża ważnym interesom dłużnika, w tym jego egzystencji, w przypadku gdy dłużnik: a) poniósł szkody spowodowane klęską suszy, gradobicia, nadmiernych opadów atmosferycznych, wymarznięcia, powodzi, osuwisk ziemi, huraganu, pożaru lub plagi gryzoni, z wyłączeniem szkód powstałych w budynkach, b) stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, lub 5) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować wierzytelność Funduszu, a odpowiedzialność z tytułu wierzytelności Funduszu nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie. Umorzenie wierzytelności Funduszu następuje na wniosek dłużnika (art. 10d ust. 5), przy czym zgodnie z art. 10d ust. 5 Prezes Agencji może umorzyć wierzytelność Funduszu bez wniosku dłużnika w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 5. Charakter przesłanek stanowiących podstawę umorzenia wierzytelności Funduszu, o jakich mowa w art. 10d ust. 1 omawianej ustawy, świadczy o tym, iż z chwilą ich spełnienia wierzytelność Funduszu będzie umorzona w całości, skoro nie ma możliwości odzyskania nawet części wierzytelności, gdyż np. wierzytelności Funduszu nie odzyskano w wyniku przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego (pkt 1 art. 10d ust. 1), zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Funduszu lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (art. 10d ust. 1 pkt 2), czy też jeżeli dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów (art. 10d ust. 1 pkt 3). Skoro więc wierzytelność ma być umorzona w całości, a poza tym Prezes Agencji może umorzyć wierzytelność Funduszu w niektórych przypadkach nawet bez wniosku dłużnika (art. 10d ust. 5 ustawy), to w takiej sytuacji trudno jest mówić o tym, aby umorzenie wierzytelności na podstawie art. 10d ust. 1 następowało na podstawie umowy cywilnoprawnej. Do zawarcia takiej umowy niezbędne są bowiem co najmniej dwie strony i musi też istnieć przedmiot umowy dotyczący np. warunków i terminów spłaty wierzytelności. Nie zachodzą zaś przesłanki do zawarcia umowy, skoro brak jest drugiej strony (dłużnika) i nie następuje konkretyzacja praw i obowiązków stron, gdyż wierzytelność jest umarzana w całości w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek z art. 10d ust. 1 ustawy. Stąd też wbrew literalnej treści art. 10f ust. 1 ustawy, zgodnie z którym umorzenie wierzytelności Funduszu albo odroczenie lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem, należy przyjąć, iż przepis ten nie ma zastosowania do umorzenia wierzytelności Funduszu w całości na podstawie art. 10d ust. 1 i 10c omawianej ustawy, a jedynie do umorzenia wierzytelności Funduszu w części, odroczenia lub rozłożenia wierzytelności Funduszu na raty. Tylko bowiem w tych ostatnich przypadkach jest miejsce na umowne ustalenie praw i obowiązków stron (dłużnika). Przemawia za tym również treść art. 10f ust. 2 ustawy, zgodnie z którym umowa, o której mowa w ust. 1, określa w szczególności: 1) warunki spłaty pozostałej części wierzytelności Funduszu – w przypadku umorzenia tej wierzytelności w części, 2) warunki i termin spłaty wierzytelności Funduszu – w przypadku odroczenia lub rozłożenia spłaty tej wierzytelności na raty. Nie do przyjęcia przecież byłby pogląd, iż umorzenie wierzytelności Funduszu w całości następuje na podstawie umowy, nawet w przypadku braku drugiej strony (wniosku dłużnika) i przedmiotu podlegającego umownej konkretyzacji. Zauważyć przy tym należy, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zaskarżonych do Sądu I instancji pismach z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] marca 2007 r. odmówiła skarżącym umorzenia wierzytelności w całości stwierdzając, iż wniosek o umorzenie wierzytelności "na podstawie przepisów ww. ustawy nie znajduje uzasadnienia (...)". Z pism tych nie wynika natomiast, aby Agencja odmawiała zawarcia w tej sprawie umowy cywilnoprawnej przewidzianej w art. 10f ust. 1 ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że umorzenie wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa należy do zadań tej Agencji, skoro na podstawie art. 12 ust. 1 omawianej ustawy z dniem wejścia jej w życie do tej Agencji przeszły środki finansowe i inne mienie dotychczasowego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa oraz zobowiązania i wierzytelności tego Funduszu. Agencja realizuje wyznaczone jej zadania, stosując określone przepisami prawa normy postępowania i załatwia sprawy w różnych formach prawnych. W przedmiotowej sprawie forma rozstrzygnięcia wskazana wprost w art. 10f ust. 1 w postaci umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem nie dotyczy jednak umorzenia wierzytelności Funduszu na podstawie art. 10d ust. 1 ustawy, mimo zbliżonych zasad umarzania tych wierzytelności określonych w samej ustawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 10d ust. 1 w związku z art. 10c omawianej ustawy ma charakter rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego ("wierzytelność Funduszu może być umorzona") o charakterze kwalifikującym je do decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej, tym niemniej w art. 104 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Stąd za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej podlegają zarówno decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcie nieostre, jak i decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 10c ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. powoduje, iż nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów tej skargi. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.