VII SA/Wa 902/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant P. B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 902/07 UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 stycznia 2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu na wniosek B. M. postępowania w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości B. z dokonanym przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad Oddział w R. zgłoszeniem oraz przepisami. W dniu 04 kwietnia 2006 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w w/w sprawie. Podczas oględzin robót budowlanych realizowanych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] w miejscowości B. tj. na odcinku zlokalizowanym pomiędzy km 203+632 a km 203+675 ustalono, iż prowadzone na przedmiotowym odcinku drogi krajowej Nr [...] roboty budowlane realizowane są na podstawie dwóch zgłoszeń dokonanych w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Czynności kontrolne jak również analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wykazały, iż roboty budowlane zrealizowane na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], a także na pozostałych odcinkach objętych wskazanymi wyżej zgłoszeniami, wykraczały znacznie poza zakres wskazany w dokonanych zgłoszeniach. Mianowicie, przedmiotowe roboty polegały faktycznie na wzmocnieniu konstrukcji nawierzchni do nośności 115 KN/oś. W wyniku w/w robót niweleta jezdni została podniesiona na przedmiotowym odcinku drogi krajowej o około 16 cm. Pozostałe roboty związane z wykonaniem chodników zostały dostosowane do nowej niwelety jezdni. Jak wynika z akt sprawy, wskutek ustalenia przez organ wojewódzki, iż roboty budowlane prowadzone w ciągu drogi krajowej nr [...] R. – B. od km 198+908 do km 204+337,81 są realizowane niezgodnie z dokonanymi przez inwestorów zgłoszeniami, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 kwietnia 2006r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu odrębnego postępowania w sprawie "robót budowlanych prowadzonych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku Z. – B. od km 198+908 do km 204+337,81, na podstawie zgłoszeń dokonanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. i Gminę B., w zakresie zgodności realizacji w/w robót z przepisami". Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 28 kwietnia 2006 r. potwierdziły ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 04 kwietnia 2006 r. W wyniku powyższych ustaleń, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. do dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r., ekspertyzy technicznej oceniającej prawidłowość wykonania robót budowlanych, zrealizowanych w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku od km 198+908 do km 204+337,81, pod względem technicznym i obowiązujących przepisów oraz zdatność przedmiotowego odcinka drogi do użytkowania w obecnym stanie. W wyniku analizy ekspertyzy technicznej przedłożonej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. do doprowadzenia, w terminie do dnia 31 maja 2007 r., do stanu zgodnego z prawem drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku Z. – B. od km 198+908 do km 204+337,8, poprzez wprowadzenie wzdłuż nowo wybudowanych chodników elementów oddzielających ruch pieszy od jezdni, poprzez zamontowanie wygrodzeń oraz podniesienie do poziomu nawierzchni jezdni zaniżonych kratek ściekowych. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie "zgodności realizacji robót budowlanych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] położonej w m -ci B. z dokonanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w R. zgłoszeniem oraz przepisami. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, iż przedłożona ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. J. S. (sporządzona w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym robót budowlanych w pasie drogi krajowej nr [...] na odcinku Z. – B. tj. od km 198+908 do km 204+337,81), nie zawiera żadnych zaleceń co do robót budowlanych wykonanych na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] w miejscowości B. Zdaniem organu wojewódzkiego, w sytuacji gdy przedłożona ekspertyza zawierałaby zalecenia mające na celu doprowadzenie odcinka drogi krajowej Nr [...] przy działce nr ew. [...] do stanu zgodnego z przepisami, to byłyby one uwzględnione i nakazane do wykonania w decyzji rozstrzygającej sprawę całego odcinka Z. - B. Z uwagi jednak na brak zaleceń, które dotyczyłyby odcinka drogi przy działce stanowiącej własność Skarżącej, postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B., na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] w miejscowości B., stało się bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy ekspertyza techniczna sporządzona w dniu 11 lipca 2006 r. przez mgr inż. J. S., jak również dokument z dnia 08 listopada 2006 r., stanowiący uzupełnienie w/w ekspertyzy nie potwierdzają faktu, iż roboty budowlane na przedmiotowym odcinku drogi, położonym wzdłuż działki nr ew. [...] w miejscowości B. (od km 203+632 do km 203+675) zostały wykonane w całości zgodnie z przepisami, a tym samym nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek czynność, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ze wskazanych wyżej dokumentów wynika bowiem, iż zakresem robót, mających na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w pasie drogi krajowej Nr [...] R. –B. od km 198+908 do km 204+337,81, do stanu zgodnego z przepisami, objęto również sporny odcinek drogi krajowej Nr [...] przylegający do działki nr ew. [...] , stanowiącej własność Skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], wydanej w toku postępowania prowadzonego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku Z. –B. od km 198+908 do km 204+337,81, organ wojewódzki zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. m.in. do zamontowania wskazanych w w/w ekspertyzie technicznej wygrodzeń typu U-12b na odcinku od km 202+996 do km 204+328, po stronie lewej. Z powyższego wynika więc, że w/w roboty mają być wykonane również na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] w miejscowości B., usytuowanym od km 203+632 a km 203+675 po stronie lewej. W świetle powyższych ustaleń, twierdzenie organu wojewódzkiego, jakoby w ekspertyzie technicznej brak było zaleceń co do stanu powstałego przy działce nr ew. [...] nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach przedmiotowej sprawy. Przedmiotowa ekspertyza bowiem, przewidywała konieczność wykonania określonych robót budowlanych również na odcinku drogi krajowej Nr [...] usytuowanym na wysokości w/w nieruchomości. Ponadto, zalecenia te zostały uwzględnione w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2006 r., rozstrzygającej sprawę robót budowlanych zrealizowanych na całym odcinku drogi krajowej Nr [...] R. – B., tj. od km 198+908 do km 204+337,81. Mając jednak powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdza, że skoro sprawa robót budowlanych wykonanych w pasie drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...], tj. pomiędzy km 203+632 a km 203+675, została rozstrzygnięta w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2006 r, znak: [...], to zasadnym było wydanie przez organ wojewódzki orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. –B., na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości B. z dokonanym zgłoszeniem oraz przepisami. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła B. M. podnosząc, że wszystkie parametry dotychczasowej drogi zostały zmienione. Niwelując teren zasypano rów, płyty drogowe, płyty jumbo, niszcząc moją własność. Zmieniono lokalizację chodnika. Strona wskazuje, że parking wybudowany z płyt drogowych posiadał pełny dostęp do drogi na całej szerokości a wody opadowe spływały do przydrożnego rowu, obecnie zasypanego. Obecnie wybudowana kratka ściekowa z przykanalikiem nie może odprowadzać wody bo podłączona jest do niedrożnego kolektora. W wyniku działań budowlanych działka moja stała się miejscem zrzutu wód opadowych i ścieków drogowych oraz miejscem składowania śniegu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga B. M. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Ze względu na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżone decyzje należało uchylić. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane. Jak wynika ze stanowiska organu I instancji i wyjaśnień strony skarżącej na złożonych na rozprawie w dniu 3 października 2007r. wykonawca, w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2006 roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, realizował dodatkowe roboty budowlane zmierzające do doprowadzenia inwestycji drogowej do stanu zgodnego z prawem z pominięciem robót wzdłuż działki nr ew. [...] w miejscowości B. przy czym organ pierwszej instancji stwierdził że ekspertyza techniczna nie zawierała żadnych zaleceń co do robót budowlanych wykonanych na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] w miejscowości B. Strona skarżąca wskazała na rozprawie na brak prawidłowego odwodnienia drogi wzdłuż działki nr [...] oraz znaczne zawyżenie niwelety drogi co prowadzi do zalewania działki i powoduje utrudniony z niej wyjazd a zatem na brak robót wskazanych w decyzji z [...] grudnia 2006r. w odniesieniu do tego odcinka drogi. Organ II instancji ustalił jednak zupełnie odmienny stan faktyczny sprawy uznając, że ekspertyza, przewidywała konieczność wykonania określonych robót budowlanych również na odcinku drogi krajowej Nr [...] usytuowanym na wysokości w/w nieruchomości. Podniósł ponadto, że zalecenia te zostały uwzględnione w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2006 r., rozstrzygającej sprawę robót budowlanych zrealizowanych na całym odcinku drogi krajowej Nr [...] R. – B., tj. od km 198+908 do km 204+337,81. Organ odwoławczy uznał więc za zasadne umorzenie postępowania wszczętego na wniosek strony skarżącej, skoro sprawa robót budowlanych wykonanych w pasie drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...], została rozstrzygnięta w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2006 r., Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska. Zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 105 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez skarżącą. Uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, iż umorzone postępowanie w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu drogi krajowej Nr [...] R. – B. na odcinku przylegającym do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości B. z dokonanym przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad Oddział w R. zgłoszeniem oraz przepisami wszczęte zostało na wniosek właściciela działki legitymującej się przymiotem strony. Zastosowanie w tej sytuacji przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego było zatem co najmniej przedwczesne. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można zatem uznać, iż postępowanie prowadzone na wniosek strony i dotyczące realizacji robót odbiegających od obowiązujących przepisów stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje [ tak też SN w wyroku z dnia 1 marca 1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.23], bądź strona na żądanie której wszczęto postępowanie cofnie swój wniosek. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków których domaga się osoba wszczynająca postępowanie administracyjne. Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.)