VII SA/Wa 1158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant P.B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi I.M., A. M. i innych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 1980r. znak: [...] Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 2, i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz 48) - zatwierdził plan realizacyjny na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ulicy [...] w P. dla P. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975r. przez Wojewodę [...]. I. M., A. M., Z. M. oraz W. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1, w zw. z art. 156 § 1 Kpa, po rozpoznaniu w/w wniosku - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1980r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] czerwca 1980r. nie zawiera wad obligujących do stwierdzenia jej nieważności w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 Kpa. Żadna ze wskazanych w tej regulacji przesłanek w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. W szczególności analizując kwestię podjęcia decyzji bez podstawy prawnej (tj. przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) należy stwierdzić, iż podstawa prawna decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] czerwca 1980r., która upoważniała do podjęcia aktu administracyjnego w tym kształcie na podstawie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 2 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) -obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności badanej w trybie nadzoru decyzji brak jest zarzutów rażącego naruszenia konkretnych przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa in fine). Wnioskodawcy wskazują jedynie na znaczenie w/w decyzji, jako dokumentu, który miał wpływ na zawarcie późniejszej umowy kupna-sprzedaży gruntu objętego kwestionowanym planem realizacyjnym, oraz został podjęty z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa, tj. nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zgromadzono kompletnego materiału dowodowego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpoznającego sprawę jako organ I instancji, zarzuty w tym zakresie muszą zostać uznane za nieuprawnione. Przede wszystkim za nieuprawniony trzeba uznać pogląd utożsamiający wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego z wywłaszczeniem objętego tym planem terenu. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie rodzi praw inwestora do terenu. Z tego względu zawarte we wniosku i późniejszych pismach uwagi dotyczące bezpośrednio wywłaszczenia terenu i warunków podejmowania decyzji o wywłaszczeniu pozostają bez związku z rezultatem niniejszego postępowania. Również zawarte w późniejszym okresie umowy kupna-sprzedaży terenu objętego wspomnianym planem nie świadczą wprost o wadliwości badanej w trybie nadzoru decyzji. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa w toku postępowania prowadzącego do wydania kwestionowanej decyzji - pozostają bez znaczenia dla oceny wydanej przez organ administracyjny w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku organ podkreślił, że wykraczają one poza zakres wyznaczony przedmiotem niniejszego postępowania i nie wnosząc do sprawy żadnych nowych elementów, które miałyby wpływ na odmienny sposób jej rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku I. M., A. M., Z. M. oraz W. K. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007r, znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] czerwca 1980r, znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że badana ponownie w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] czerwca 1980r, znak: [...], zatwierdzająca plan realizacyjny na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ul. [...] w P. dla P. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975r. przez Wojewodę [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analizując akta sprawy jako organ administracyjny II instancji nie dopatrzył się również, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą, określoną w art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ II instancji wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi do badania sprawy co do jej istoty (byłoby to bowiem niedopuszczalne w świetle prawa działanie organu, jako organu III instancji). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji badanej. Ponadto przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć przekroczenie przepisu wprost, a nie w sposób dorozumiany, wyinterpretowany z orzecznictwa lub poglądów doktryny. Rażące naruszenie prawa nie może również dotyczyć wykładni przepisu albowiem istnienie różnych interpretacji danej normy prawnej wyklucza istnienie "jedynie słusznej" wykładni tej normy. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia praw właścicielskich wnioskodawców albowiem nie sposób wywieść, by poddana kontroli decyzja naruszała wprost cytowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie przepisy prawa. Podobnie powołany we wniosku art. 89 § 2 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji, nie statuował wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w każdym tego rodzaju przypadku Natomiast powoływany we wniosku przepis art. 7 nie ogranicza się wyłącznie do wymogu ochrony słusznego interesu stron lecz także interesu społecznego, który w rozpatrywanej sprawie przejawiał się w dążeniu do urządzenia pracowniczych ogródków działkowych. Brak udziału stron w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją nie może natomiast stanowić o wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (jest to przesłanka wznowienia postępowania w sprawie ). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. M., A. M., Z. M. oraz W. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. bez uwzględnienia słusznego interesu stron (art. 7 Kpa), a także istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1 Kpa). Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił przy ocenie sprawy, że Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] uchybił rażąco przepisom prawa materialnego i prawa procesowego, a w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz treści art. 7 ust. 3 ustawy z 1949r. o pracowniczych ogródkach działkowych, przeznaczając na pracownicze ogródki działkowe teren indywidualnego gospodarstwa rolnego poprzez zatwierdzenie planu realizacyjnego tej inwestycji; w ten sposób naruszył także konstytucyjną zasadę ochrony gospodarstw rolnych zapisaną w art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 1952r. Ponadto rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, według stanu prawnego na dzień 3 czerwca 1980r. oraz art. 7, art. 9 i art. 77 w zw. z art. 8 Kpa oraz art. 80 w zw. z art. 10 Kpa, a także wyrażonej w art. 6 Kpa zasadzie legalizmu oraz art. 89 § 2 i art. 107 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy; wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Należy pamiętać, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156§ 1 pkt1-7Kpa. Artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku braku wystąpienia w/w przesłanek, organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie, w trybie stwierdzenia nieważności został poddany kontroli akt administracyjny - decyzja z dnia [...] czerwca 1980r. Z uwagi na treść art. 156 § 2 Kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - należy wykluczyć możliwość stwierdzenia nieważności w/w decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa. W tej sytuacji pozostaje jedynie możliwość oceny w/w decyzji w świetle przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 Kpa. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wnieśli o uwzględnienie ich żądania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa oraz art. 151 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tak więc swój wniosek oparli na przesłankach, które mogą być brane pod uwagę w dwóch odmiennych trybach, tj. w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa) oraz - wznowienia postępowania administracyjnego (art. 151 § 2 Kpa w zw. żart 145 § 1 pkt4 Kpa). W świetle powyższego organ administracyjny w pierwszej jak i drugiej instancji, badając przedmiotową decyzję zgodnie z wnioskiem w trybie stwierdzenia nieważności, prawidłowo wskazał, że przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym, jak również pozostałe stwierdzenia wniosku pozostają bez wpływu na przyczynę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (nie doręczenie przez organ rozstrzygnięcia skarżącym), wynikający z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, może być podniesiony jedynie w postępowaniu wszczętym na wniosek o wznowienie postępowania. Tryb wznowieniowy dotyczy kwalifikowanych wad tkwiących w przeprowadzonym postępowaniu, natomiast tryb nieważnościowy dotyczy wyłącznie wad tkwiących w samej decyzji. Dlatego w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe mieszanie obu trybów, których zastosowanie rodzi powstanie dwóch różnych skutków prawnych (odpowiednio: ex nunc, ex tunc). W wyroku z dnia 29 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 843/2005 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. LexPolonica nr 418796) wskazał, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, zawartego w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że decyzja z dnia [...] czerwca 1980r. Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] została wydana z rażącym naruszenie prawa, należy podzielić stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Badanej decyzji, która podlegała weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności -nie można przedstawić zarzutu rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Decyzja z dnia [...] czerwca 1980r o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na urządzenie Pracowniczych Ogródków Działkowych przy ul. [...] w P. zapadła na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy Prawo budowlane 1974r. oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 2, i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a więc przepisów które obowiązywały w dacie wydania w/w decyzji. Na podstawie art. 21 ust. 3 prawa budowlanego z 1974r. plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Przepis ten stanowił właściwą podstawę prawną do zatwierdzenia planu realizacyjnego na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ul. [...] w P.. Zgodnie z art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Tak więc plan realizacyjny winien być zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego określał jakie elementy winna zawierać decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydawana przez właściwy organ na podstawie art. 21 ust. 3 prawa budowlanego z 1974r. W takiej decyzji organ administracyjny stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji; rozstrzygał pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia, oraz zatwierdzał pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14. Ponadto mógł określić szczegółowe rozwiązania projektowe obiektu budowlanego lub jego części, jakie ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia należy przedstawić przy występowaniu o pozwolenie na budowę (ust. 2). Jak wynika z akt sprawy, plan realizacyjny spornej inwestycji w dacie wydania decyzji przez Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975r. przez Wojewodę [...]. Skoro rozwiązania urbanistyczne i architektoniczne przyjęte w planie realizacyjnym były zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] to organ administracyjny nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia planu realizacyjnego. W związku z powyższym, brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 czerwca 1980r. zatwierdzającej plan realizacyjny spornej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze dotyczących kwestii związanych z wywłaszczeniem i stosunków własnościowych, które zdaniem strony skarżącej miały wpływ na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym należy uznać za bezzasadne. Powyższe zarzuty nie mają bowiem znaczenia dla wyniku postępowania toczącego się w trybie stwierdzenia nieważności. W związku z powyższy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.