II SA/Łd 1110/06

Dnia 3 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 roku sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz R. Ś. kwotę 809,80 zł (osiemset dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. - Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał R. Ś. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. K 92. w Ł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji I instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorowi – R. Ś. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. 92 w Ł. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], z uwagi na zastosowanie błędnej podstawy prawnej, decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, uchylił w całości powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji I instancji ustalił, iż w parterze budynku przy ul. K. 92 w Ł. R. Ś. prowadzi działalność usługową związaną z wymianą, wulkanizacją i sprzedażą opon samochodowych. Właścicielem nieruchomości i użytkownikiem zakładu usługowego jest R. Ś., który jako inwestor w 2002 roku dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegała na adaptacji pomieszczeń do prowadzenia działalności usługowej związanej ze sprzedażą, wymianą i wulkanizacją opon samochodowych. Roboty budowlane obejmowały wykonanie ścianki działowej dzielącej byłe pomieszczenie garażu dwustanowiskowego na dwa pomieszczenia, demontaż wrót garażowych oraz montaż nowej stolarki okiennej. Wykonano także nowe fragmenty ścianek działowych w wyniku czego powstały dodatkowe pomieszczenia oraz zaadaptowano istniejące pomieszczenie gospodarcze na WC i pomieszczenie socjalne. W związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania budynku inwestor nie występował o wydanie pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszał tego zamiaru właściwemu organowi. W pierwotnym projekcie (dotyczącym budowy budynku mieszkalnego), zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], pomieszczenia parteru budynku były garażem dwustanowiskowym, kotłownią i pomieszczeniami gospodarczymi – spełniały więc funkcję pomocniczą dla potrzeb mieszkaniowych. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. odmówił R. Ś. wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń z ustaleniami obowiązującego w latach 2001-2002 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, iż w latach 1993-2003 dla rozpatrywanego obszaru obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zatwierdzony Uchwałą nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 roku, z którego zapisów wynika, że rozpatrywana nieruchomość znajdowała się na terenach oznaczonych w planie symbolem 06.01.M.E5.15 o wiodącej funkcji – mieszkalnictwo. W rozdziale V punkt 6 planu zakazano wznoszenia obiektów o funkcji innej niż mieszkaniowa ze stopniową eliminacją obiektów produkcyjnych, handlowych i usługowych powodujących uciążliwość dla otoczenia. Zdaniem organu nadzoru budowlanego dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej dokonania. W konsekwencji brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. R. Ś. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, zarzucając przeprowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zdaniem strony, która wniosła odwołanie, oparcie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie na postanowieniu Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji było ono nieprawomocne, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Organ administracji winien natomiast zażądać wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2002 roku. R. Ś. podniósł także, iż nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności, czy żadna z dotychczas prowadzonych działalności nie mogłaby być kontynuowana. Zaznaczył przy tym, że prowadzona przez niego działalność usługowa w zakresie wulkanizacji opon prowadzona jest na zimno i nie oddziałuje na środowisko. Naruszony został ponadto art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ administracji posłużył się metodą technicznego przywoływania przepisów nie dokonując ich wykładni, przedstawienia znaczenia poszczególnych słów i terminów w nich zawartych, naruszając w ten sposób również art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Organ administracji I instancji błędnie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 w związku z art. 71 ustawy – Prawo budowlane zamiast na podstawie art. 71 w związku z art. 51 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu nie wyjaśniono pojęcia "odpowiednio" i powodów, dla których nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zdaniem strony obowiązek ten nakłada się tylko, jeśli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Naruszono wreszcie prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) nie pouczając jej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji zauważył, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy. Skoro zmiana sposobu użytkowania w niniejszej sprawie miała miejsce w okresie od 2000 do 2002 roku obowiązkiem organu było zastosowanie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 roku. Zmianą sposobu użytkowania jest m.in. podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie organu nadzoru budowlanego zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń spełniających funkcję pomocniczą dla potrzeb mieszkaniowych na pomieszczenia usługowe, w których prowadzona jest działalność wulkanizacyjna niewątpliwie zmienia warunki określone w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a negatywna opinia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zgodności nowej funkcji obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 2001-2002 nie pozwala na przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. Ś. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 30 października 2006 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku. Zaskarżonym decyzjom zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że działalność jaką prowadzi strona jest uciążliwa dla środowiska, a ponadto naruszenie art. 6 i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc iż wskazywanych uprzednio uchybień nie dostrzegł organ administracji II instancji. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania J. i W. W., w piśmie procesowym z dnia [...] roku, wnieśli o oddalenie skargi. Tożsame stanowisko zajęli uczestnicy postępowania C. i A. J., którzy wskazali na wysoką uciążliwość działalności prowadzonej przez skarżącego. W dniu [...] roku pełnomocnik skarżącego poparła wnioski zawarte w skardze i wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podczas rozprawy w dniu [...] roku skarżący poparł skargę oraz oświadczył, że nieruchomość przy ul. K. 92 w Ł. stanowiła współwłasność małżeńską jego i jego zmarłej w 1999 roku żony. Wskazał, iż spadkobiercami żony jest on i trójka ich wspólnych dzieci. Jednocześnie zaznaczając, że organy administracji nie prowadziły ustaleń w tym zakresie. Skarżący podał, że nie występował o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i nadal prowadzi w nim działalność usługową. Pełnomocnik uczestników postępowania A. J. i C. J. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innej przyczyny niż podniesione przez skarżącego. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone zostały w rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie w art. 145 § 1 pkt 4 ustawodawca, jako podstawę do wznowienia postępowania, przewidział okoliczność niewzięcia przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Analiza przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nakazuje zwrócić szczególną uwagę na kwestię zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu. Organy administracji obowiązane są bowiem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Katalog stron postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części reguluje art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można także zapominać, iż w myśl art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku w brzmieniu obowiązującym w chwili zmiany sposobu użytkowania (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126) nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być skierowany do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż przymiot strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przysługiwał m.in. skarżącemu R. Ś. oraz współwłaścicielom nieruchomości przy ul. K. 92. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem kserokopia umowy sprzedaży, na mocy której R. Ś. zakupił przedmiotową nieruchomość w dniu [...] roku łącznie ze swoją żoną E. Ś. za fundusze wchodzące w skład ich majątku objętego wspólnością ustawową. Jednocześnie z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że E. Ś. zmarła w 1999 roku, a jej spadkobiercami są skarżący i trójka ich wspólnych dzieci. W rozpoznawanej sprawie, poza skarżącym, spadkobiercy E. Ś. nie brali udziału w postępowaniu, a organy administracji nie poczyniły żadnych kroków by ustalić krąg podmiotów posiadających interes prawny w sprawie. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. K. 92 w Ł. brali udział w postępowaniu. W sprawie występuje zatem przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż organy administracji dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając mu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał bowiem czynny udział w postępowaniu uczestnicząc w czynnościach dowodowych oraz korespondując z organami, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie było okoliczności lub żądania, co do których skarżący nie zajął albo też nie mógł zająć stanowiska. Sąd podziela zarzut skargi dotyczący błędnej kolejności przepisów w podstawie prawnej decyzji. Rzeczywiście obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nakładany jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania budynku wyłącznie na skutek odesłania zawartego w art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Oceniając jednakże powyższe uchybienie z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy stwierdzić należy, iż przytoczenie w złej kolejności przepisów prawa nie ma wpływu na wynik sprawy, o ile na podstawie dyspozycji tych przepisów prawidłowo zrekonstruowano treść normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Z taką właśnie sytuacją Sąd miał do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji I instancji pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji zastosowanych przepisów w błędnej kolejności prawidłowo ustalił treść normy prawnej, a następnie bezbłędnie dokonał subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji tej normy. Z tych też względów nie można uznać, iż omawiane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podziela jednocześnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W sprawie nie jest w żaden sposób kwestionowane, iż skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania parteru w budynku mieszkalnym przy ul. K. 92 bez pozwolenia, którego wymagał art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 2003 roku. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wypis z planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku. W tym miejscu należy zauważyć, iż postępowanie odwoławcze nie ma charakteru kasacyjnego, a organy administracji II instancji obowiązane są do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Tym samym mogą konwalidować uchybienia przepisom postępowania mające miejsce na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie istnieją przeszkody by organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. Nie można także nie zauważyć, iż dane zawarte w wypisie z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie odbiegają od danych zawartych w kwestionowanym przez skarżącego postanowieniu Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z planem zagospodarowania przestrzennego. W art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania art. 71a do zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy, nakazując w takich przypadkach stosowanie przepisów dotychczasowych. Art. 71a ustawy – Prawo budowlane reguluje zaś procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyłączając jego stosowanie prawodawca wykluczył tym samym możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rozpatrywanym stanie faktycznym plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łódź zakazywał wznoszenia obiektów budowlanych o funkcji innej niż mieszkaniowa. Nałożenie zatem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem sprowadzałby się do wykonania robót zmierzających do przywrócenia funkcji mieszkaniowej przedmiotowych pomieszczeń, tj. stanu istniejącego przed zmianą sposobu użytkowania obiektu. Z tych też względów zarzut braku rozważenia, która z działalności mogłaby być prowadzona w dalszym ciągu jest całkowicie nietrafny. Nie można także podzielić oceny skarżącego co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organy administracji, wprawdzie w sposób niezbyt obszerny, ale wystarczający, przedstawiły ustalony przez siebie stan faktyczny i dowody, na których się oparły. Zdaniem Sądu również uzasadnienie prawne odpowiada wymogom ustawowym. Zastosowane w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie wymagają skomplikowanej wykładni. Stan faktyczny w sprawie odpowiada wprost dyspozycji tych przepisów i nie ma potrzeby, poza wykładnią gramatyczną, odwoływania się do innych, bardziej złożonych sposobów interpretacji prawa. Przez odpowiednie stosowanie prawa rozumie się jego stosowanie wprost, bądź z odpowiednimi zmianami wynikającymi ze specyfiki danej instytucji prawa albo też brak stosowania. W przypadku nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zmiana wynikająca z odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane polega na nałożeniu obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, który w tym przypadku sprowadza się do przywrócenia sposobu użytkowania obiektu występującego przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia lub zgłoszenia. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustalił na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny mieć na szczególnej uwadze ustalenie pełnego katalogu osób posiadających interes prawny w sprawie oraz zapewnienie tym osobom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.