II SA/Łd 571/07

Dnia 3 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 roku sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz L. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpoznaniu odwołania L. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia, na wniosek S. M., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 70 DJP zblokowanej z istniejącym budynkiem inwentarsko-składowym oraz otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności 508 m3 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym 241 w miejscowości W. 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji podał, że ustalając warunki zabudowy dla określonego wyżej przedsięwzięcia, Wójt Gminy B. uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzja organu I instancji została poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, której nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Zarówno nieruchomość wnioskodawcy, jak i nieruchomości sąsiednie zabudowane są zabudową inwentarską, gospodarczą i mieszkalną, której forma architektoniczna może stanowić wzorzec dla planowanego zadania. Projektowana zabudowa będzie dopełnieniem istniejącej zabudowy i zagospodarowania działki inwestora. W treści załącznika nr 1 do decyzji zastrzeżono, iż realizacja inwestycji wymaga spełnienia warunków określonych przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. wniósł L. B., którego nieruchomość graniczy z terenem planowanej inwestycji. Nie zgodził się on na inwestycję z uwagi na uciążliwości związane z hodowlą. Podniósł, że decyzja posiada wady, które organ odwoławczy zarzucał uprzednio uchylonej decyzji o warunkach zabudowy. Wad tych upatruje w naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa przez ustalenie warunków dla planowanej inwestycji, mimo że w analizowanym obszarze nie ma chlewni o podobnej obsadzie. W decyzji błędnie ustalono też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż nie wzięto pod uwagę, że do powierzchni działki nr 237 zaliczono działkę 236/1. Dodatkowo decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, tj. nieuwzględniono przeważających kierunków wiatrów i odizolowania zielenią. Dla inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, od której L. B. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Organ administracji II instancji zauważył, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem jego oceny, co znalazło swój wyraz w decyzji z dnia [...] roku, mocą której uchylono do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] 2006 roku. Na rozpatrywanym terenie gminy B. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie ma wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie będzie dopełnieniem istniejącej zabudowy wnioskodawcy i służyć będzie prowadzonej przez niego działalności rolniczej – hodowlanej. Wpływ istniejącej zabudowy i prowadzonej działalności na nieruchomości sąsiednie nie był rozpatrywany, bowiem kwestie te nie są przedmiotem postępowania, a nadto mogą być - zdaniem organu - oceniane przez organy ochrony środowiska, nadzoru budowlanego, czy ochrony sanitarnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, że realizacja budynku inwentarskiego o obsadzie 70 DJP oraz otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności 508 m3 dla prowadzonej hodowli zwierząt jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W pkt 1.6 załącznika Nr 2 do decyzji określił też wymagania względem projektowanej inwestycji związane z ochroną innych osób. Wskazał m.in., że inwestycja winna być realizowana przy zapewnieniu ochrony przed jej uciążliwościami, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Niezależnie od tego zastrzeżono, iż inwestycja będzie możliwa, o ile spełnione zostaną wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Interesy osób trzecich zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu techniczno-budowlanego. Zdaniem organu administracji II instancji skarżący nie musi się obawiać, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostaną ograniczone lub naruszone jego prawa, czy też wywierać będzie ona negatywny wpływ na spokojne i godne zamieszkiwanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku. W ocenie skarżącego decyzja ta narusza przepisy art. 54 pkt 2 lit b) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył, iż toczy się postępowanie w przedmiocie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzja Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia została przez niego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Skarżący podniósł, iż na sąsiednich działkach nie ma chlewni o podobnych rozmiarach, a działka, której dotyczy przedmiotowa decyzja, położona jest w najbardziej zaludnionej części wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżący poinformował, że Rada Sołecka wsi W. zorganizowała zebranie, podczas którego mieszkańcy wsi podjęli uchwałę o sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przesłanki te wyznaczają również zakres działania organu planowania przestrzennego. Wszelkie okoliczności wykraczające poza ten zakres nie mogą mieć zatem wpływu na treść decyzji organu administracji. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wynikać muszą z aktów prawa powszechnie obowiązującego, obejmującego całość obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepis ten jest emanacją wskazanej wyżej ogólnej zasady prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Chodzi tu o ochronę przed naruszeniem uprawnień wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wymóg ten dotyczy dostosowania planowanej zabudowy do warunków istniejących, faktycznie występujących w miejscu planowanej inwestycji z wyjątkiem zabudowy niezgodnej z prawem. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nie można przy tym uzależniać nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność jak w obiekcie planowanym. W przedmiotowej sprawie nieruchomości sąsiednie zabudowane są obiektami inwentarskimi, gospodarczymi i mieszkalnymi. Planowane przedsięwzięcie obejmuje obiekty inwentarskie, a więc o funkcji tożsamej z obiektami już istniejącymi. Fakt, iż planowane obiekty są większe od już istniejących budynków inwentarskich nie wyklucza ich posadowienia na przedmiotowej działce, o ile tylko zostaną spełnione określone w przepisach szczególnych warunki, jakim powinny odpowiadać budynki oraz budowle rolnicze i ich usytuowanie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje kwestia toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W myśl art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. - Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 ze zm.) konieczność uzyskania decyzji w tym przedmiocie pojawia się dopiero na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. - Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wobec powyższego uchylenie decyzji w tym przedmiocie nie ma żadnego wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie mógł nie dostrzec szeregu uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Po pierwsze zgodnie z treścią § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szczególną uwagę zwrócić trzeba na użyte w powyższym przepisie wyrażenie "wokół działki budowlanej". Oznacza ono bowiem, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Z mapy będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że obszar analizowany wyznaczono wyłącznie po bokach przedmiotowej działki, wzdłuż drogi przebiegającej przez wieś W. Organ administracji nie poddał analizie obszaru położonego po drugiej stronie drogi oraz terenów znajdujących się "z tyłu" działki. W tym miejscu należy wskazać, iż § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice stanu faktycznego, którego wyjaśnienia wymaga się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swoim zakresem jedynie niektóre fragmenty obszaru rozciągającego się wokół działki, której dotyczy wniosek, skutkuje uznaniem, iż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można także zapominać, iż na organie administracji spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno między innymi wyjaśnić powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki, której dotyczy wniosek. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organy administracji w swym uzasadnieniu pominęły powyższą kwestię uniemożliwiając tym samym pełne poznanie motywów rozstrzygnięcia stronom postępowania. Brak rozważań, co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego powoduje również, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu działanie powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie także podnieść, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy B., w załączeniu do którego przesyła on organowi II instancji zaktualizowany załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku. W podobny sposób postąpiono z załącznikiem graficznym (pismo z dnia [...] roku). Jednocześnie w aktach sprawy brak jest informacji, w jakim trybie dokonano tej zmiany. Zdaniem Sądu załączniki do decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej oraz charakterystyki przedsięwzięcia stanowią jej integralną część. To właśnie w tych załącznikach określone zostały: obszar analizowany i warunki zabudowy. Z tych względów powinny do nich znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące zmiany decyzji administracyjnej. Zmiana warunków zabudowy nie stanowi sprostowania oczywistej omyłki w treści decyzji (brak zresztą w aktach sprawy postanowienia w tym przedmiocie). Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga charakter zaktualizowanego załącznika nr 1 i mapy zasadniczej oraz związania inwestora ich treścią. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu uzgodnieniowym z dnia [...] roku zastrzegł, iż teren wokół zbiornika na gnojowicę należy obsadzić pasem zieleni izolacyjnej. Wymóg ten nie znalazł się ani w rozstrzygnięciu decyzji, ani w załączniku do niej. Organ administracji I instancji dał wyraz temu warunkowi zabudowy jedynie w uzasadnieniu swej decyzji. W ocenie Sądu organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy jest związany rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 106 k.p.a., a warunki wynikające z aktu administracyjnego wydanego w tym trybie winien wprowadzić do rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zamieszczenie takiego zastrzeżenia wyłącznie w uzasadnieniu decyzji nie jest wystarczające i stanowi naruszenie art. 54 pkt 1 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Zastosowanie prawa materialnego uzależnione jest od uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji braku takich ustaleń przedwczesne jest rozważanie, czy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określone zostały w sposób prawidłowy. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wskazanej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji obowiązane są dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru wytyczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Pamiętać także należy o ustaleniu warunków zabudowy w sposób pełny, tj. z uwzględnieniem zastrzeżeń poczynionych przez organy uzgadniające warunki zabudowy oraz należytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez pełne przedstawienie ustalonego stanu faktycznego i wyjaśnienie wszystkich motywów leżących u podstaw decyzji.