IV SA/Po 67/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...]. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 2 pkt 5a, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 z późniejszymi zmianami), art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 19960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami – dalej k.p.a.) odmówił przyznania J. T. alimentacyjnej wnioskowanej na dzieci M. i M. T. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w powołanych w sentencji ustawach, bowiem z treści oświadczeń złożonych wraz z złożonym w dniu 25 lipca 2006 r. wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki wynika, że najmłodsze swoje dziecko – A. C. wychowuje wraz z jego ojcem – J. C. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych powyższe uniemożliwia uznanie jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, a zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej świadczenie to przyznawane jest osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowująca dziecko. Organ wskazał ponadto, iż oświadczenie w kwestii wychowywania najmłodszego dziecka wraz z jego ojcem strona złożyła również we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Decyzję doręczono J. T. w dniu [...]. Składając w terminie odwołanie od powyższej decyzji J. T. wniosła o jej zmianę i przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej, która dotąd stanowiła znaczącą sumę w budżecie jej rodziny. Wyjaśniła, że choć ma zasądzone alimenty od [...] na dwójkę dzieci, to nigdy żadnej kwoty z tego tytułu od niego nie otrzymała, stąd wyłącznie na niej ciążą koszty utrzymania dwójki dzieci. Wyjaśniła, że dzieci wychowuje sama, także najmłodszego syna, bowiem jego ojciec zamieszkuje w [...] wraz z chorą matką i młodszym bratem i tak jak i ona, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym, najmłodszy syn jest alergikiem i w związku z zaistniałą sytuacją nie ma środków finansowych na jego leczenie oraz na utrzymanie siebie oraz dzieci. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie definiuje osoby samotnie wychowującej dziecko i dlatego w tym zakresie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąc, iż warunkiem otrzymania zaliczki jest, aby osoba uprawniona była wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w myśl przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że ustawa o świadczeniach rodzinnych była wielokrotnie nowelizowana ze szczególnym uwzględnieniem brzmienia definicji "samotnego wychowywania dziecka", a po ostatniej nowelizacji zdecydowano, że osobą samotną jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Kolegium skarżąca jako osoba rozwiedziona spełnia pierwszą z wskazanych przesłanek ustawowych, lecz z racji oświadczenia złożonego do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki, iż najmłodszego syna wychowuje wraz z jego ojcem, którego sama zaliczyła do rodziny, nie może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Dodatkowo wskazano, iż w treści wniosku strona do dochodu rodziny zaliczyła dochody J. C., co udokumentowała zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Decyzję doręczono J. T. w dniu [...]. W skardze na powyższą decyzję J. T. wniosła o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniosła, iż od dnia złożenia wniosku o zaliczkę alimentacyjną w jej życiu zaszły zmiany i od paru miesięcy dzieci wychowuje sama bowiem J. C. opuścił ją i [...]. Zdaniem skarżącej jest ona matką samotnie wychowującą dzieci, stąd wnioskowana zaliczka powinna zostać jej przyznana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżony akt wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako materialnoprawną podstawę odmowy przyznania stronie skarżącej zaliczki alimentacyjnej na dwoje niepełnoletnich dzieci organy administracji publicznej powołały przepis art. 2 pkt 5 ppkt a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732, Nr 64 poz. 1366) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten definiuje pojęcie osoby uprawnionej do przyznania przedmiotowej zaliczki alimentacyjnej uznając, iż jest nią osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja okazała się bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 stycznia 2006 r. osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżąca jest matką trójki dzieci, przy czym wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej złożyła na dwoje starszych dzieci, a w treści wniosku oświadczyła, że trzecie, najmłodsze swoje dziecko wychowuje wraz z jego ojcem – J. C. . Skarżąca spełniała przy tym pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej; w czerwcu 2006 roku na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] rozwiązane zostało jej małżeństwo z J. T., ojcem M. i M., w 1999 roku uzyskała wyrok, na mocy którego od jej męża zasądzona została kwota po 200 zł miesięcznie tytułem renty alimentacyjnej na rzecz każdego z tych dzieci, a prowadzona przez komornika egzekucja tych alimentów okazała się bezskuteczna. Zdaniem rozpatrujących sprawę organów administracji skarżąca jako osoba wychowująca najmłodsze swoje dziecko wraz z jego ojcem nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd dwójka jej pozostałych dzieci nie spełnia przesłanek do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Zgodnie z art. 2 pkt 5 lit.a) in fine ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej warunkiem, jaki powinna spełniać osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej, jest pozostawanie na wychowaniu osoby, która w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych posiada status osoby samotnie wychowującej dziecko. Warunek ten jest więc badany po stronie osoby wychowującej uprawnionego do zaliczki. Wskazany przepis jest przepisem odsyłającym – do przepisów o świadczeniach rodzinnych. Drugim przepisem odsyłającym do tych regulacji prawnych jest art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą". Takie rozwiązanie w zakresie techniki prawotwórczej nakazuje ostrożne stosowanie rozwiązań prawnych właściwych innemu systemowi, z uwzględnieniem specyfiki każdego z tych systemów. Obie ustawy należą do systemu świadczeń publicznych służących zapewnieniu środków utrzymania rodzinom o najniższych dochodach. Każdy z tych dwóch systemów opiera się przy tym na różnych założeniach. System dyscyplinowania dłużnika alimentacyjnego i publicznej pomocy w postaci zaliczki alimentacyjnej ma charakter "dłużniko-zaliczkowy" i w pierwszej kolejności nastawiony jest na dyscyplinowanie dłużników alimentacyjnych do realizowania ciążących na nich obowiązków. Katalog świadczeń rodzinnych opiera się natomiast na odmiennych założeniach i w pierwszej kolejności zakłada funkcję socjalną tych świadczeń (por. Wojciech Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" Wyd. C..H. Beck W-wa 2007, str. 406 i nast.). Jednocześnie założeniem ustawodawcy, który nieobowiązujący już przepis art. 3 pkt 17 wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych równocześnie z ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, było stworzenie spójnego i uzupełniającego się wzajemnie systemu wsparcia dla rodzin o najniższych dochodach. Zważyć także należy, iż celem wprowadzenia nowej definicji samotnego wychowywania dziecka (art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych) było z jednej strony wyeliminowanie negatywnych skutków rozwiązań prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP w wyroku z dnia 18.05.2005 r. sygn. K 16/04, z drugiej strony zrekompensowanie niekorzystnych skutków wywołanych zniesieniem funduszu alimentacyjnego. Celem wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny zmian było wyeliminowanie przepisu, który stanowił impuls do kształtowania swojego stanu cywilnego jako stanu wolnego tylko w tym celu, aby korzystać z finansowej formy wsparcia państwa dla rodzin, pomimo dalszego faktycznego wychowywania dziecka przez obydwoje rodziców. W ocenie komentatorów nowa definicja osoby samotnie wychowującej dziecko jest jednocześnie instrumentem służącym nabywaniu przez takie osoby prawa określonego 8 pkt 3a i art. 11 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267 poz. 2260) – por. Aneta Korcz, Wojciech Maciejko Świadczenia rodzinne. Komentarz" Wyd, C.H.Beck W-wa 2007 str. 112-113. Powyższe założenia nakazują rozważyć, czy w sytuacji, gdy osoba wychowująca dwójkę uprawnionych do alimentacji dzieci nie otrzymuje na ich wychowanie wsparcia finansowego ze strony zobowiązanego do alimentacji ojca z którym jest rozwiedziona i z którym dzieci faktycznie nie wychowuje, uruchomienie systemu zaliczkowego na takie dzieci powinno zostać uwarunkowane od spełnienia wszystkich przesłanek określonych dla innego systemu – systemu świadczeń rodzinnych. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy osoba uprawniona nie otrzyma zaliczki alimentacyjnej ponieważ wychowujący ją rodzic jest osobą rozwiedzioną i pozostaje w związku, w którym wychowuje choć jedno dziecko pochodzące z tego związku i jednocześnie taki rodzic nie otrzymuje z tego właśnie powodu dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – dziecka uprawnionego do zaliczki alimentacyjnej. W takiej sytuacji, tak jak w przypadku skarżącej, rodzina o niskich dochodach pozbawiona zostaje wsparcia ze strony Państwa, choć obiektywnie wsparcia takiego wymaga. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przepis art. 18 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nakazuje dokonać takiej wykładni celowościowej art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której przepis ten w części in fine należy rozumieć w ten sposób, że wymóg samotnego wychowywania dziecka odnosi się wyłącznie do relacji dziecko uprawnione do alimentacji – wychowujący go rodzic – rodzic zobowiązany do alimentacji. W konsekwencji przepis ten we wskazanej części nie ma zastosowania na potrzeby określenia statusu osoby uprawnionej w sprawach o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Zawarta w tym przepisie definicja osoby samotnie wychowującej dziecko ustanowiona została na potrzeby ustalenia prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych), a więc świadczenia o innym celu, przyznawanego rodzicom samotnie wychowującym dziecko. W konsekwencji, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, treść art. 2 pkt 5 ppkt a) ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nakazuje uznać, iż odesłanie do definicji osoby samotnie wychowującej dziecko miało na celu wykluczenie sytuacji, gdy matka dziecka wychowuje to dziecko z zobowiązanym do alimentacji jego ojcem. Celem tym nie było natomiast pozbawianie dzieci – uprawnionych w rozumieniu ustawy, wsparcia ze strony systemu zaliczkowego w sytuacji, gdy spełnione zostają pozostałe przesłanki, w tym kryteria dochodowe, ustalone z uwzględnieniem dochodów aktualnego partnera życiowego rodzica wychowującego takie dziecko, przy równoczesnym pozbawieniem rodzica wychowującego takie dziecko prawa do otrzymania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tym samym skarżąca, jako osoba wychowująca najmłodsze swoje dziecko wraz z jego ojcem, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz jest osobą samotnie wychowującą dwójkę starszych dzieci w rozumieniu art.2 pkt 5 ppkt a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i w konsekwencji spełnione zostały przesłanki do ustalenia na rzecz uprawnionej dwójki jej starszych dzieci prawa do zaliczki alimentacyjnej. Z przytoczonych powyżej powodów przyjęta przez rozpatrujące sprawę organy administracji wykładnia przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej narusza przepisy prawa materialnego – art. 2 pkt 5 ppkt a) oraz art. 18 tej ustawy. W ocenie Sądu w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Z treści oświadczenia złożonego we wniosku oraz z faktu załączenia do wniosku zaświadczenia o dochodach osiągniętych w 2005 roku przez J. C. organ I instancji wywiódł, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 stycznia 2006 r. Wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji skarżąca podała, iż samotnie wychowuje trójkę dzieci i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z ojcem najmłodszego swojego dziecka, mieszkają przy tym oddzielnie – ona w [...], a J. C. w [...] wraz z chorą matką i młodszym bratem. W świetle tego oświadczenia ustalenia wymagało, czy skarżąca może zostać uznana za osobę wychowującą najmłodsze swoje dziecko wspólnie z jego ojcem. W ocenie Sądu argumentacja przytoczona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczająca. Wskazać bowiem należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się potwierdzenia zameldowania skarżącej i J. C. na pobyt czasowy od 27.10.2005 r. do 10.03.2006 r. pod adresem [...], ul. [...]. W poświadczeniach tych odnotowano także wspólny dla skarżącej i J. C. adres stałego zameldowania. Adres pobytu czasowego skarżąca podała także jako swój adres zamieszkania w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Akta sprawy nie zawierają natomiast żadnej informacji, czy w dacie złożenia wniosku pod tym adresem J. C. nadal zamieszkiwał. W ocenie Sądu okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia statusu skarżącej w aspekcie oceny jej uprawnień do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podała, że J. C. zamieszkuje w Śremie, wraz z matką i bratem. W doktrynie i orzecznictwie ukształtowanym na gruncie przepisów regulujących wzajemne relacje pomiędzy dziećmi i ich rodzicami podkreśla się, iż warunkiem uznania rodzica za wychowującego dziecka jest, aby wychowanie to miało charakter trwały i niewątpliwy. To wspólne wychowywanie dziecka z jego rodzicem nie może zostać sprowadzone do łożenia na utrzymanie dziecka, koniecznym jest jednocześnie wykazanie, że ojciec dziecka uczestniczy w procesie jego wychowania. Realizacji obowiązków rodzicielskich, na które składa się wychowanie, wspólne zamieszkiwanie niewątpliwie sprzyja, ale nie oznacza to automatycznego uznania, że także w takiej sytuacji faktycznie ojciec dziecka przyczynia się do jego wychowania. W sytuacji, gdy element wspólnego zamieszkiwania nie występuje, a ojciec dziecka łoży na jego utrzymanie, zbadania wymaga, jak silna jest więź łącząca ojca z dzieckiem i w jakim stopniu uczestniczy on w wychowaniu dziecka. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń pozwalających na wnioskowanie, że ojciec najmłodszego dziecka skarżącej faktycznie je wychowuje. Nie wynika to także z akt sprawy, w konsekwencji należy uznać, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym zasadny jest zarzut, iż organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem zasad procesowych, określonych w art. 7 i 8 k.p.a., a także przepisów postępowania - art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy. Wskazane uchybienie w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego nie ma jednakże znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, bowiem w świetle tej wykładni zbędnym jest badanie statusu skarżącej w odniesieniu do jej związku z ojcem jej najmłodszego dziecka. W ocenie Sądu dwójka jej starszych dzieci wychowywana jest przez osobę samotnie wychowująca dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia[...] nr[...]. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej i uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku przyznać zaliczkę alimentacyjną. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski