I OSK 42/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 408/07 w sprawie ze skargi E. M. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07, oddalił skargę E. M. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 1980 r., znak: [...], wywłaszczona została nieruchomość położona w L. przy ul. O., oznaczona jako działka nr [...]o pow. 0,1843 ha i działka nr [...] o pow. 0,1014 ha stanowiąca własność E. R. Wywłaszczenie nastąpiło za zapłatą odszkodowania w kwocie 60 984,00 zł. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r., znak [...], orzeczono o dopłacie odszkodowania w kwocie 342 402,00 zł. Następnie, Starosta Lubelski, po rozpoznaniu wniosku E. M. R. z dnia 11 września 2002 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...] orzekł o zwrocie wnioskodawcy części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] o pow. 0,0981 ha, działki nr [...] o pow. 0,0896 ha i działki nr [...] o pow. 0,0103 ha oraz zobowiązał go do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 29 759,00 zł. Ustalił, że w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie została ona zagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe "[...]". Działka nr [...] o pow. 0,0981 ha pozostała niezagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe i rosną na niej chwasty, zaś na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się parking osiedlowy wyasfaltowany oraz trawnik osiedlowy z drzewami. Działki te stanowią własność Gminy Lublin i nigdy nie były w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W dacie złożenia wniosku o zwrot przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolami II B 5MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, adaptacja osiedla wielorodzinnego "[...]" z urządzeniami usług towarzyszących oraz II B 18MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, projektowane osiedle wielorodzinne "[...]" z urządzeniami usług podstawowych, projektowana stacja benzynowa o pow. 0,24 ha u zbiegu ul. O. i ul. A. K. W chwili obecnej działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze oznaczonym symbolami UP – tereny usług publicznych, Ub – tereny usług komercyjnych, bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowych, KX/R – tereny komunikacji pieszej ze ścieżką rowerową. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, była ona niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a plan miejscowy obejmujący ten teren uległ zmianie, to należy uznać, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Prezydenta Miasta Lublina oraz Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w L, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., znak: [...], zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Wojewody Lubelskiego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. W aktach sprawy brak jest analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analizy dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również wątpliwości wynikających z tego, że wnioskowane do zwrotu działki nr [...] i nr [...] położone są w obrębie osiedla "[...]", zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla "[...]". Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wskazał on, że prawidłowe było stanowisko Starosty Lubelskiego, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie została ona zagospodarowana pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". O tym, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, świadczy również uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym leżą wnioskowane do zwrotu działki. Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. oświadczył, że włada ona spornymi gruntami za dorozumianą zgodą Gminy Lublin, ale nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego władania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro Spółdzielnia nie ma żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, to oznacza to, w rozumieniu art. 28 K.p.a., że nie ma interesu prawnego i nie może być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ odwoławczy władny był jednak rozpoznać odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta Lublina i wydać zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem wątpliwości wynikających z faktu, że działki nr [...] i [...] położone są na terenie osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Nie bez znaczenia w sprawie jest również podniesiona na rozprawie okoliczność, że do chwili obecnej działki objęte wnioskiem o zwrot o nr [...], nr [...] i nr [...] nie zostały w żadnej prawnej formie udostępnione Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. przez ich właściciela, to jest Gminę Lublin. Ponadto, jak ustalił organ pierwszej instancji, jedna z tych działek (nr [...]) pozostaje niezagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe i rosną na niej chwasty, zaś na obszarze pozostałych działek (nr [...] i nr [...]) znajduje się parking osiedlowy wyasfaltowany oraz trawnik osiedlowy z drzewami. W postępowaniu administracyjnym nie zostało także ustalone, kiedy i przez kogo parking ten został zrealizowany. Wykonanie wyasfaltowanego parkingu należy bowiem traktować jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994 r. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, a w pozostałych przypadkach wymagane jest zgłoszenie takiej budowy właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, kto miałby być inwestorem i czy parking ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli takie pozwolenie zostało wydane, po uprzednim uzyskaniu zgody Gminy Lublin na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, to powinno ono znajdować się w aktach sprawy, a organ winien ustalić czasokres powstania tego obiektu i ocenić w odniesieniu do wymogów określonych w art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że organ administracji chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w powołanym wyżej przepisie, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego też nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w kierunku dokładnego określenia celu wywłaszczenia, zasadnie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako wadliwość postępowania organu pierwszej instancji, która może być usunięta jedynie w toku ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. M. R. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy: a) wskutek bezskutecznego upływu terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość staje się z mocy prawa zbędną dla celu określonego w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że jest to wystarczający argument dla orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i nie istnieje potrzeba dalszego badania kwestii podnoszonych przez Sąd, b) o tym, że nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przesądza również fakt zmiany ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenie pod usługi publiczne oraz usługi komercyjne i tereny zieleni publicznej, i tym samym brak prawnej możliwości przeznaczenia ich na cele realizacji budownictwa mieszkaniowego, czyli celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej; c) o tym, że nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przesądza również fakt, iż pozostają one własnością Gminy Lublin i do dnia dzisiejszego nie zostały w żadnej prawnej formie udostępnione Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" co świadczy o tym, że są zbędne dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, czyli budowy osiedla mieszkalnego, co w konsekwencji oznacza, że przy prawidłowym zastosowaniu norm prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, WSA winien dojść do wniosku, iż decyzja organu II instancji jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w jego następstwie uchylenie decyzji organu drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu, oświadczając, że kwoty te nie zostały przez skarżącego uiszczone. W uzasadnieniu podniósł, że należące do niego nieruchomości zostały wywłaszczone na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. W decyzji tej wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie oraz zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina. Decyzja określa zatem cel wywłaszczenia – tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i zgodnie z przepisami tylko na ten cel możliwe było wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości. Jednak pomimo upływu okresu przewidzianego prawem wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały zgodnie z decyzją zagospodarowane. W związku z tym uznać należy, iż każde inne zagospodarowanie przedmiotowych działek jest sprzeczne z ich przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalna. Obecnie nieruchomości, których zwrotu żąda skarżący znajdują się na terenie osiedla "[...]". Nie przeprowadzono na nich żadnych prac budowlanych, które związane byłyby z "budową osiedla [...]". W większości działki te stanowią nieużytki porośnięte chaszczami. Na nieruchomościach tych urządzony został częściowo parking osiedlowy z płyt ażurowych. Jeżeli natomiast istniałaby wątpliwość, co do tego, czy parking jest inwestycją budowlaną związaną z budową osiedla to, zaszła by konieczność prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz w odniesieniu tylko do tych działek, które zagospodarowane są na ów parking. Terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęły bezskutecznie, tj. ww. nieruchomości nie zostały w żaden sposób zagospodarowane. Oznacza to, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot możliwy jest w stosunku do pozostałej niewykorzystanej części nieruchomości. Ponadto, skarżący wskazał, że w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek wyklucza budownictwo mieszkaniowe, są one bowiem przeznaczone pod usługi komercyjne, a także tereny urządzeń komunikacyjnych. Jeżeli zatem zgodnie z art. 136 ust. 1 powyższej ustawy nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej to oznacza, że po stronie byłego właściciela powstaje uprawnienie do żądania zwrotu tej nieruchomości. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że przedmiotowe nieruchomości nie pozostają we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej, która administruje osiedlem mieszkaniowym. Nie zostały one nigdy prawnie przekazane przez właściciela Gminę Lublin. Nie znajdują się zatem w żadnej postaci władztwa, lub innego tytułu prawnego, który uprawniałby do ich zagospodarowania na cele osiedla mieszkaniowego "[...]". Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności rozpoznanie skargi kasacyjnej ograniczono do zarzutu zawartego w podstawie kasacyjnej. W tej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie określonych przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazana przez skarżącego podstawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ściśle wiąże się z zarzutami natury procesowej. Skarżący uważa bowiem, że skoro cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej przewidywał, że nieruchomości te mogą być użyte jedynie na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i pomimo upływu okresu przewidzianego prawem cel ten nie został zrealizowany, to powstał skutek jakim jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nie przeprowadzono bowiem prac związanych z budową osiedla "[...]", działki te stanowią nieużytki, zaś kwestia prowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do części działki, na której znajduje się parking uzasadniała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko w tej części, a nie w odniesieniu do pozostałych działek. Ponadto wskazał, że skoro w obowiązującym obecnie planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości te są przeznaczone pod usługi komercyjne, a także tereny urządzeń komunikacyjnych, a więc nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to właściciel był uprawniony do żądania zwrotu na jego rzecz tej nieruchomości. Zatem w ocenie skarżącego prowadzenie ustaleń faktycznych w aspektach wskazanych przez Sąd pierwszej instancji jest zbędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak ujęte uzasadnienie podstawy kasacyjnej w istocie stanowi próbę zakwestionowania dokonanej przez organ i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i nawiązuje do treści przepisów powołanych jako naruszone jedynie przez ocenę stanu faktycznego, jaką skarżący uważa za prawidłową, a więc stanu przyjmującego, że przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą odmiennej oceny ustaleń faktycznych. Mógłby on ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Jednakże w skardze kasacyjnej żaden zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został sformułowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji (art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)" – ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych przepisów prawa materialnego nie odpowiadał wymogom z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. albowiem w istocie odnosił się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania polegających na zaaprobowaniu stanowiska organu drugiej instancji uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, a taki zarzut nie został w skardze kasacyjnej podniesiony. Brak było zatem podstaw do prowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań merytorycznych odnośnie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionej podstawy w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił. W wyroku nie orzeczono co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o przyznanie mu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną, należnego mu od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), gdyż jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a.