II SA/Ke 375/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza,, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2007r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 375/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił spełnienia żądania A. S., w sprawie wydania decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem komina samowolnie wybudowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego stanowiącego własność D. N., położonego w K. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez A. S., Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że A. S. wystąpił do Urzędu Rejonowego w S. w sprawie uciążliwości polegającej na emisji dymu z komina budynku sąsiedniego stwierdzając, że przeszkadza on w użytkowaniu jego budynku mieszkalnego. Sprawa była sprawdzana przez Kierownika Oddziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w S., który po kontroli dokonanej w dniu [...] udzielił pisemnej informacji, że komin spełnia podstawowe wymogi, a stanowisko to zostało następnie podtrzymane w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] Na skutek ponownej interwencji A. S., Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu [...] przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że przy istniejącym budynku mieszkalnym D. N. istnieje wybudowany komin od pieca c.o. znajdującego się w wydzielonej części pomieszczenia ganku. Przewód kominowy wykonany został z cegły palonej i prowadzony jest na on na zewnątrz, przy ścianie ganku, od strony wschodniej. Wychodzi ponad połać dachową dobudowy do budynku mieszkalnego na wysokość 1,6 - 1,7m, a wylot komina znajduje się na wysokości okien piętra budynku sąsiada. Zeznań stron wynikało, że komin wybudowano około 1990 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] zobowiązał D. N. do przedłożenia orzeczenia technicznego o zdatności do użytkowania przewodu kominowego z uwzględnieniem jego stanu technicznego. Po przedłożeniu wymaganego orzeczenia postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...] uchyloną następnie do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji z dnia [...]. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania, w wykonaniu nałożonego na nią zobowiązania, D. N. złożyła [...] opinię wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego K. D., zaś A. S. przedłożył w dniu [...] opinię sporządzoną przez biegłego sądowego W. S. - nie uznaną z uwagi na brak kwalifikacji - a następnie przez rzeczoznawcę A. D. Decyzją z dnia [...] organ I-szej instancji umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego przewodu kominowego usytuowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego położonego na działce stanowiącej własność D. N. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania (złożonego przez A. S.) od powyższej decyzji, które zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie z dnia 9 września 2002 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2567/01. Na skutek powyższego, postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił A. Sojdzie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] a postanowieniem z dnia [...] organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargi na powyższe orzeczenia organu II instancji zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2004r. W dniu 25 marca 2005 r. do organu I-szej instancji wpłynął wniosek A. S. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej komina wybudowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego D. N. położonego w K. na działce nr [...]. Po złożeniu przez D. N. protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych, organ decyzją z dnia [...] odmówił spełnienia żądania A. S. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego przewodu kominowego na przedmiotowej działce. Powyższe rozstrzygnięcie w trybie postępowania odwoławczego zostało decyzją z dnia [...] uchylone w całości, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzone. Na decyzję tę A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. w sprawie II SA/Ke 933/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji. Wobec powyższego Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] odmówił spełnienia żądania A. S. dotyczącego wydania decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem komina samowolnie wybudowanego przy kotłowni budynku mieszkalnego stanowiącego własność D. N., położonego w K. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że po rozpatrzeniu sprawy nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ze względu na fakt samowolnego wybudowania i użytkowania obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., sprawa zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. rozpatrywana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przedłożonej opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego inż. K. D. wynika, że trzon kominowy został przedłużony do 7,40m rurą ze stali nierdzewnej, wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną i zlokalizowany zgodnie z normą PN-89/B-10425 oraz innymi przepisami w tym zakresie. Należy okresowo co rok dokonywać sprawdzenia stanu technicznego przedmiotowego trzonu kominowego przez służby kominowe. W dniu 16 stycznia 2007 r. dostarczony został protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 kwietnia 2006 r., wykonany przez mistrza kominiarskiego W. M., który nie wykazuje błędów lub wad komina. Przepis art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma zastosowania, gdyż komin nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego stan techniczny został zbadany i nie budzi zastrzeżeń. Zbędne są przy tym jakiekolwiek zmiany i przeróbki, o jakich mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Słusznie zatem organ I-szej instancji odmówił spełnienia żądania A. S. dotyczącego wydania decyzji nakazującej doprowadzenie samowolnie wybudowanego komina do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższe orzeczenie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił obu decyzjom: - naruszenie prawa materialnego, tj. prawa budowlanego poprzez odmowę zastosowania tego prawa w niniejszej sprawie, - naruszenia prawa procesowego - głównie kpa - poprzez niedopuszczenie dowodów wskazanych przez skarżącego w dniu 15 stycznia 2007 r. i 21 lutego 2007r., a w szczególności dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa i kominiarstwa, a to z uwagi na fakt, że opinię K.D. dyskwalifikuje odmienna opinia biegłych; inż. A.D. i W.S., a także z uwagi na to, że komin był przebudowywany już po opinii biegłego K.D. i zachodzi konieczność oceny prawidłowości i funkcjonalności tej przebudowy w świetle obowiązujących norm budowlanych i kominiarskich, - niewyjaśnienie przyczyn nadmiernej emisji szkodliwych toksyn z komina, ich wpływu na otoczenie skarżącego i próby scedowania rozstrzygnięcia tego problemu na Wydział Ochrony Środowiska, poprzez lapidarne stwierdzenie przez organ II-giej instancji, że "przepisy wykonawcze prawa budowlanego" nie regulują tej tematyki, a więc że "nadmierne zadymianie" nie należy do oceny organu wydającego decyzję. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że po upływie znacznego czasu po wydaniu opinii przez K.D. nastąpiła zmiana sytuacji, gdyż komin został przedłużony rurą stalową, która ma zupełnie inną średnicę (znacznie mniejszą) niż dotychczas wybudowany komin z cegły. Brak jest wyjaśnienia zjawiska "dławienia dymu" jak również czy przyczyną zadymienia nie jest owa przedłużająca rura i jej długość. Skarżący podniósł także, że składał wnioski dowodowe na tę okoliczność, ale organ I-szej instancji w ogóle się do nich nie ustosunkował. A. S. zarzucił również "nieprawidłowość formalną orzeczenia technicznego z dnia 8 maja 1999 r. polegającą na braku identyfikacji osoby sporządzającej to orzeczenie" oraz "brak wzięcia pod uwagę protokołu biegłego W. S., którego opinia rażąco różni się od opinii przyjętej przez organ rozstrzygający". A. S. podkreślił, iż po uchyleniu decyzji wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 15 września 2006 r., organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem dwóch błędnych decyzji. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa nie tylko wobec zaskarżonego aktu, ale także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy ( art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli decyzji podjętych w ramach postępowania prowadzonego wskutek interwencji A. S. zauważyć należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia wydanych rozstrzygnięć. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprawy była samowola budowlana dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy, nie do każdej samowoli popełnionej przed tą datą stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) - jak zdają się to interpretować organy obu instancji. Przepis art. 103 ust.2 ustawy, formułując odstępstwo od ogólnej zasady prawa polskiego "lex retro non agit" ( prawo nie działa wstecz), nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do skutków samowoli popełnionej przed 1 stycznia 1995 r., ale jedynie w odniesieniu do wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektów budowlanych (bądź ich części - art. 48, do którego odsyła art. 103 ust.2), zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 czyli budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowli stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiektów małej architektury. Przedmiot niniejszego postępowania, określony przez oba organy jako komin wybudowany przy kotłowni budynku mieszkalnego, nie jest natomiast obiektem budowlanym w podanym wyżej rozumieniu, ponieważ funkcjonalnie związany jest z innym obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym) tzn. służy do jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem tj. do jego ogrzewania. Należy go zatem zakwalifikować jako urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ustawy. Konsekwencją takiej oceny jest z kolei przyjęcie, że skutki samowolnego zrealizowania przed 1 stycznia 1995 r. urządzenia budowlanego nie będącego ani obiektem budowlanym ani też jego częścią - jak w stanie faktycznym sprawy - nie mogą zostać poddane regulacji ustawy z 24 października 1974 r., bo wyłącza taką możliwość art. 103 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis - jako odstępstwo od ogólnej zasady stosowania aktualnie obowiązującego prawa - nie może być interpretowany rozszerzająco, a jego normę należy stosować ściśle i jedynie w przypadkach jakie reguluje, a więc tylko do oceny skutków zrealizowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego bądź jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skoro zatem - jak ustalają organy w stanie faktycznym sprawy - przedmiot postępowania zrealizowany został samowolnie w roku 1990, a nie jest obiektem budowlanym ani jego częścią w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy, to do skutków samowoli będzie miał zastosowanie art. 51 ust.1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponieważ celem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o te przepisy jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, przed oceną, czy nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 będą miały zastosowanie, należy ustalić aktualny stan faktyczny i odnieść go do wymogów zawartych w obowiązujących przepisach, a zwłaszcza w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.- rozdziały 5 i 7). Postępowanie przeprowadzone w sprawie nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czy komin przy budynku mieszkalnym D. N. warunki takie spełnia, gdyż organy nie ustaliły aktualnego stanu faktycznego bazując na ustaleniach poczynionych w roku 2000, jak również opierając się na ocenie rzeczoznawcy, który sporządzał swoją opinię jeszcze przed wejściem w życie aktualnie obowiązujących przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji naruszenie prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy i przepisów Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a zatem koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia. W szczególności, ustali organ aktualny stan techniczny komina będącego przedmiotem postępowania i odniesie go do obowiązujących przepisów w zakresie prawa budowlanego. W tym celu organ przeprowadzi niezbędne dowody i uwzględni wszystkie żądania stron, jeżeli przedmiotem zgłoszonego dowodu będzie okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( art. 75 w zw. z art. 78 § 1 i 2 kpa). Dopiero na tej podstawie i w oparciu o analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego ( z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa) możliwa będzie ocena, czy zachodzi konieczność zastosowania jednego z uregulowań zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy.