II SA/Wr 216/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2007 sprawy ze skargi Z.G.L.P w J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwoty 757,00zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Ustawy prawo budowlane z dnia 07.07.1994 (tekst. Jedn. Z 5.12.2003 r. Dz. U. nr 207 poz. 216 z późn. zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z kontrolą dokumentów dołączonych do książki obiektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J.G. nakazał zarządcy tej nieruchomości, tj. Z. G.L. "P." w J.G. usunięcie w zakreślonych terminach stwierdzonych nieprawidłowości ustalonych na podstawie przedłożonych dokumentów do książki obiektu budowlanego. Osnowa decyzji obejmowała obowiązek wykonania szczegółowo określonych robót budowlanych w częściach wspólnych budynku, prac z zakresu ukształtowania terenu na nieruchomości wokół przedmiotowego budynku oraz robót w mieszkaniu lokatorskim w budynku przy ul.[...] w J.G. Nie godząc się z powyższą decyzją Z.G.L "P" w J.G. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez skierowanie nakazu w niej określonego do wszystkich właścicieli lokali w nieruchomości budynkowej oraz zmianę terminu decyzji no okres nie krótszy niż dwa lata i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona odwołująca wskazała, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w J.G. przy ul. [...] są: K.K. (18,05 % udziału w częściach wspólnych), L i M. H. (18,08 % udziału w częściach wspólnych) oraz Gmina J.G. (63,87 % udziału w częściach wspólnych) a zatem adresatem decyzji powinni być wszyscy właściciele lokali, a nie tylko Z.G.L. "P". Z uwagi na to, że w budynku znajduje się 6 lokali, jest to "mała" wspólnota mieszkaniowa, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Ponieważ nałożone decyzją obowiązki przekraczają zakres zwykłego zarządu art. 105 kc (powinno być 199 kc), do ich realizacji niezbędna jest jednomyślność współwłaścicieli. Strona dodatkowo podkreśliła, że poprzez uznanie, że właściciele nie są stroną w sprawie pozbawia się ich możliwości "czynnego decydowania w tym postępowaniu administracyjnym". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika bezspornie zły stan techniczny obiektu i zalecenie natychmiastowego, kompleksowego remontu. Wobec zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek zawartych w art. 66 pkt.1 ustawy prawo budowlane organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów strony organ podkreślił, że wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane obowiązki spoczywają na właścicielu obiektu budowlanego, współwłaścicielach, jeżeli obiekt stanowi współwłasność lub na zarządcy obiektu budowlanego. Wobec powyższego na stronie, jako na zarządcy sprawującym zarząd w oparciu o § 2 umowy zawartej ze wspólnotą mieszkaniową (umowa z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. ciąży m. in. obowiązek konserwacji i napraw koniecznych do utrzymania budynku w należytym stanie. Treść zawartej umowy jednoznacznie wskazuje, że wbrew wywodom strony jest ona zarządcą części wspólnych przedmiotowej nieruchomości, a zatem mogła być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 § 1 ustawy prawo budowlane w zakresie, w jakim dotyczy ona części wspólnej budynku. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Z.G.L. "P" w J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez organ II instancji, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 61 Ustawy prawo budowlane oraz naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 4 kpa oraz art. 75 § 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż jako zakład budżetowy Gminy J.G. nie ma zdolności prawnej i nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 o własności lokali. Administruje jedynie nieruchomością wspólną, jako jednostka organizacyjna jednego ze współwłaścicieli tj. Gminy J.G. na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności. Skarżący przywołał tezy orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi obowiązki wynikające z art. 61 i 66 Ustawy prawo budowlane ciążą w przypadku współwłasności na współwłaścicielach, zaś w obiekcie, w którym funkcjonuje tzw. "mała wspólnota" na wszystkich współwłaścicielach. Wszyscy oni zgodnie z art. 61 § 4 kpa winni być stronami niniejszego postępowania. Wobec tego nakaz usunięcia nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli – członków wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś do Z.G.L "P". Nadto skarżący podkreślił, że nałożone obowiązki nie mogą być w całości wykonane w terminach określonych w decyzji organu I instancji ze względu na ich zakres i koszt, a w celu ustalenia, które z nich powinny być wykonane w pierwszej kolejności należało dopuścić zawnioskowane przez skarżącą dowody, oraz wyznaczyć rozprawę administracyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, ze zm.). W myśl powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei na mocy zaś art. 61 pkt 1 ustawy prawo budowlane zobowiązanym do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest właściciel lub jego zarządca, co oznacza, że przepis ten adresowany jest do podmiotów władnych do rozporządzania tymi obiektami, zgodnie z potrzebami wynikającymi z ich przeznaczenia. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego, oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem. W komentarzu do przepisu art. 61 – Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa, 2006 str. 592 widnieje stwierdzenie, że "redakcja tego przepisu ustala, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu" obiektu budowlanego. Ze stanowiskiem tym należy zgodzić się, gdyż to na właścicielu (współwłaścicielach) obiektu budowlanego w pierwszej kolejności ciążą obowiązki i odpowiedzialność za należyty jego stan techniczny, odpowiedzialność ta przechodzi na zarządcę dopiero w sytuacji gdy obowiązki takie (co do ich zakresu) bezspornie wynikają z umowy o zarządzanie nieruchomością łączącej właściciela (współwłaścicieli) z zarządcą nieruchomości lub wynikają bezpośrednio dla zarządcy z przepisów szczególnych. Jak trafnie zauważył NSA w wyrokach z 11 i 13 lipca 2007 o sygn. akt : IIOSK 1001/06, IIOSK 1293/06, IIOSK 1294/06 (niepublikowane), wskazany przepis odnosi się do wszystkich budynków, do których mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, a więc także budynków stanowiących własność Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Nałożenie obowiązku utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie na właściciela lub zarządcę budynku ma więc swoje uzasadnienie w tym, że w budynkach należących do tych podmiotów – Skarb Państwa – lub jednostka samorządu terytorialnego bądź w budynkach o nieuregulowanym statusie prawnym – obowiązek ten nałożony zostanie na zarządcę jako na podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – domem mieszkalnym należącym do tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej – obejmującej do siedmiu lokali mieszkalnych (art. 19 ustawy o własności lokali- w omawianej nieruchomości znajdują się dwa lokale mieszkalne stanowiące własność osób fizycznych i trzy lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy J.G.). Zgodnie art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. nr 80 poz. 903 tekst jednolity) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z treści powyższego przepisu wynika, że wspólnota mieszkaniowa należy do kategorii podmiotów prawa określanych w doktrynie jako "ułomne osoby prawne". Nie posiada bowiem osobowości prawnej, a jednocześnie może być podmiotem praw i obowiązków a także może uczestniczyć w postępowaniu sądowym. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 9 września 1998 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA 2027/96 opublikowanej w LEX nr 47794. Przepis art. 6 ustawy, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą NSA, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 kpa i stanowi podstawę do występowania wspólnoty w charakterze strony również w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali istnieje możliwość określenia sposobu zarządu nieruchomością, w szczególności powierzenia zarządu osobie fizycznej albo prawnej. Zgodnie z art. 19 tej ustawy do tzw. "małej wspólnoty mieszkaniowej" mają zastosowanie przepisy kc i kpc, to jednak przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 18 ustawy. Również tzw. "mała wspólnota mieszkaniowa" może powierzyć zarząd nieruchomością osobie fizycznej, bądź prawnej, który to zarząd zgodnie za art. 21 tej ustawy kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami wspólnoty. Osoba fizyczna lub prawna, której powierzono sprawowanie zarządu określana jest w ustawie mianem "zarządcy". Organy obu instancji uznały, że stronie skarżącej, której na mocy "Umów o sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną" z dnia [...] r. i [...]r. właściciele lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] (osoby fizyczne) powierzyły nieruchomość wspólną w zarząd i w związku z tym Z.G.L "P" w J.G. jest w istocie zarządcą części wspólnych przedmiotowej nieruchomości, do której mogła być skierowana decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Ustawy prawo budowlane. W tym miejscu podkreślić przede wszystkim należy, że to nie nazwa umowy określa co stanowi jej przedmiot lecz postanowienia zawarte w jej treści. Z treści zaś załączonych umów o identycznym brzmieniu( z dnia [...]. r. i [...]r.) nie wynika, aby Z. G.M. nr 1 w J.G. (z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że strona skarżąca – Z.G.L. "P" w J.G. jest następcą prawnym ZGM nr 1) legitymował się prawem do samodzielnego występowania jako podmiot praw i obowiązków w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną przy ul. [...] w J.G., a do takich należą obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją. Z treści przedłożonych umów wynika, że do obowiązków "zarządcy" należą sprawy określone w § 2 umowy. Analiza postanowień tego paragrafu wskazuje, że wymienione czynności dotyczą spraw bieżących niezbędnych do zachowania substancji mieszkaniowej w niepogorszonym stanie technicznym, sanitarnym i użytkowym, a więc spraw zwykłego zarządu. Zawarta umowa jest w istocie umową o bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, a taka nie daje podstaw do przyznania skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w J.G.. Ustanowiony w drodze umowy przez Wspólnotę Mieszkaniową podmiot do bieżącego administrowania częściami wspólnymi nieruchomości nie jest zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przy tym, czy pozostały członek Wspólnoty Mieszkaniowej, który posiada większość udziałów w nieruchomości wspólnej tj. Gmina J.G. również powierzył stronie skarżącej, a jeśli tak to w jakim zakresie, wykonywanie czynności związanych z nieruchomością wspólną. Wskazane umowy nie zniweczyły roli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] – jaką winna odgrywać w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego przez organu nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie to wspólnota mieszkaniowa winna być adresatem obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, nie zaś skarżący Z.G.L. "P" w J. G.. Skoro zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane wymienione w tych przepisach obowiązki w pierwszej kolejności spoczywają na właścicielu obiektu budowlanego to do wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania należało skierować decyzję wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego stanowiącą konkretyzację obowiązków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko NSA zawarte w wymienionych wyżej wyrokach z dnia 11 i 13 lipca 2007r. i podkreśla, że przy nakładaniu na adresatów obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym należy mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Zawarte ze skarżącą w dniach [...] r. i [...] r. umowy "o zarządzanie" tą nieruchomością mogły zostać rozwiązane przez każdą ze stron. Ewentualne wypowiedzenie takiej umowy przez którąkolwiek ze stron spowodowałoby, że nałożony na skarżącą w drodze zaskarżonej do Sądu decyzji stałby się niewykonalny – art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 nr 110 poz 998 – tekst jednolity z późn. zmianami). Tak więc dodatkowo i z tej przyczyny nałożenie na stronę skarżącą określonych w decyzji organu I instancji obowiązków nie jest zasadne. Reasumując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób kwalifikowany, gdyż zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 kpa). W tym stanie rzeczy – zgodnie z art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §1 pkt.4 kpa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt.II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.