IV SA/Wa 1381/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant M. L., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) maja 2007r., po rozpatrzeniu odwołania E.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i zabudowie bliźniaczej, z sieciami infrastruktury technicznej i elementami zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ew. (...) wraz z drogą dojazdową na działkach o nr ew. (...) z obr. (...), położonych przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na danym terenie, a tym samym czy jest zgodna z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, iż analiza akt sprawy nie daje podstaw, do stwierdzenia, iż w tej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z przytoczonego wyżej art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy. Organ zaznaczył, iż nie zgadza się ze wszystkimi ustaleniami i wnioskami organu pierwszej instancji, a mianowicie; po pierwsze - organ I instancji z uwagi na upływ dwóch lat od wszczęcia postępowania powinien przed wydaniem decyzji ustalić, czy informacje zawarte piśmie z dnia 25 kwietnia 2005r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji zachowały aktualność, w szczególności czy plany inwestycyjne inwestora w zakresie budowy infrastruktury nie uległy zmianie w sposób zgodny z warunkiem z art. 61 ust.1 pkt 3 cyt. wyżej ustawy, po drugie -brak było podstaw do uznania przez organ I instancji, że główny wjazd lub wejście na teren planowanej inwestycji miałby odbywać się od strony korony Skarpy W., a zatem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie wyników której wydano zaskarżoną decyzję jest w tym zakresie sprzeczna z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588),a tym samym bezwartościowa. Organ odwoławczy stwierdził, iż niezależnie od powyższy uwag, planowana inwestycja nie spełnia wymogów wymagania określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Nie można bowiem w decyzji o warunkach zabudowy ustalić na budynkach objętych planowaną inwestycją dachów płaskich zgodnie z żądaniem inwestora, jeżeli ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, iż teren inwestycji graniczy z terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, przykrytej dachami dwuspadowymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie wniosła E.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej bez dostatecznego i wnikliwego rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy, a nadto w oparciu o dowody, które organ odwoławczy uznał za nieaktualne lub bezwartościowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim rozważenia wymaga zagadnienie, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w spawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, wszczynającym to postępowanie zgodnie z art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Według art. 4 ust. 2 cyt. wyżej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W obu przypadkach decyzje wydawane są na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zasadniczo zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków , planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawcie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obwiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując granicę , do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrie dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust.1 pkt 1- 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również to, iż inwestor wskazując we wniosku parametry techniczne planowanej inwestycji budowlanej nie jest w stanie przewidzieć wyników przeprowadzonej przez organ analizy, a zatem chcąc zrealizować na danym terenie planowaną inwestycję musiałby więc występować kilkakrotnie z wnioskiem do momentu , w którym podane przez niego parametry techniczne inwestycji pokrywały by się z warunkami określonymi przez organ. Pogląd ten znajduje oparcie w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, które przewidują możliwość przejęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora. Jeżeli chodzi o określenie w decyzji o warunkach geometrii dachu przepis § 8 tego rozporządzenia stanowi, iż ustala się ją odpowiedni do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co oznacza, iż organ w decyzji określa geometrię dachu zgodnie z wynikami analizy. Jeżeli natomiast ustalone warunki zabudowy nie pokrywają się z wnioskiem, to inwestor w takim przypadku ma dwie możliwości, albo zaakceptuje warunki określone w decyzji, albo je zakwestionuje, składając odwołanie do organu wyższej instancji. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne odmówiły skarżącej wydania decyzji o warunkach zabudowy z tego tylko powodu, iż ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, iż na terenie analizowanego obszaru budynki mają dachy dwuspadowe, a we wniosku podano, iż budynki mieszkalne przewidziane do realizacji przy ul. (...) będą miały dachy płaskie. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić w świetle tego co zostało powiedziane powyżej i dlatego należało decyzje organów obu instancji wyeliminować z obrotu prawnego. Należy dodać, iż w podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sad Adminsitrcayjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 602/06, niepublikowany. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne odniesienie się do "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta (...) z dnia (...stycznia 2007r. Przed wszystkim wskazać należy, iż w treści tej analizy znajdują się sformułowania mające charakter rozstrzygnięcia administracyjnego, takie jak:, cyt. " Ze względu na logizację inwestycji za analizowany front działki należy przyjąć koronę Skarpy W.:; " W związku z powyższym stwierdzono, iż linia zabudowy planowanej inwestycji niezgodna jest z linią zabudowy w obszarze.": Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż inwestycji spełnia warunki art. 61 ustawy (...) w zakresie pkt 2,4,5, natomiast nie spełnia warunku pkt 1 ( w zakresie linii zabudowy i kształtu dachów) oraz pkt 3 ) ze względu na brak istniejącej i projektowanej sieci sanitarnej i deszczowej uniemożliwiający odprowadzenie ścieków z terenu planowanej inwestycji).". Analiza ta w świetle przytoczonych wyżej przepisów powinna li tylko odzwierciedlać stan faktyczny co do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Natomiast do formułowania tego rodzaju wyżej wskazanych wniosków, w oparciu o opracowaną analizę przez pracowników organu uprawniony jest architekt, sporządzający projekt decyzji o warunkach, który posiada fachową wiedzę i przygotowanie zawodowe do wyprowadzenia wniosków co do możliwości realizacji na danym terenie inwestycji wskazanej przez inwestora. Wnioski te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo o odmowie wydania decyzji. Trafnie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszoinstancyjny z uwagi na dwuletni upływ czasu od daty złożenia wniosku, powinien przed wydaniem decyzji zwrócić się do skarżącej o udzielenie informacji, czy warunki dotyczące odprowadzenia ścieków z planowanej inwestycji określone w piśmie MPWiK z dnia 25 kwietnia 2005r. uległy zmianie, czy też są nadal aktualne. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż z obrazą § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sporządzonej analizie przyjęto za front działki koronę Skarpy W. Jeżeli organ pierwszej instancji miał wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to obowiązany był wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. Pominięcie tych wszystkich czynności przez organ pierwszej instancji sprawia, że decyzja z dnia (...) stycznia 2007r. została wydana z naruszeniem zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6,7, 8, 9 kpa, jak również art. 77 § 1 kpa. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz utrzymana w nią mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji