VII SA/Wa 306/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Protokolant J. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi J. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrolowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. wydaną na podstawie art. 40 i 54 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. zobowiązano J. i M. N. do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno – projektowej budynku gospodarczo – garażowego usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. G. [...]. Kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała fakt zrealizowania spornej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również brak odpowiedniej dokumentacji technicznej. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż zaistniały stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 37 Prawa budowlanego z 24 października 1974r., co z kolei umożliwia zastosowanie art. 40 cyt. ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nieprawidłowym było nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, bowiem dostosowanie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem polega na robotach budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rozstrzygniecie z dnia [...] listopada 2006 r. stanowi odpowiedź na pismo pełnomocnika J. i M. N. z dnia [...] listopada 2006 r., zaś poinformowanie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Z. K., L. K., P. O., A. D. oraz E. O. wynika z faktu, iż osoby te są następcami prawnymi zmarłego M. O. – dotychczasowego właściciela nieruchomości usytuowanej przy ul. G. [...] w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i M. N. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielając argumentację prawną zaprezentowaną przez organ I instancji, podkreślił, iż decyzja kontrolowana w trybie nadzoru zapadła z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem przed jej wydaniem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 37 cytowanej ustawy, ograniczając się jedynie do enigmatycznego stwierdzenia w tej kwestii. Zdaniem organu odwoławczego lokalizacja samowolnie wzniesionego budynku w granicy działki nr [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego na działce nr [...] wymagała wyjaśnienia, czy wybudowany budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., organ winien wydać nakaz wykonania zmian lub przeróbek rozumianych jako określone czynności techniczne, czy roboty budowlane, natomiast dostarczenie określonej dokumentacji, ocen technicznych i innych koniecznych dokumentów, organ winien nakazać postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 i 11 kpa, bowiem zawiadomił strony, a także pełnomocnika o wszczęciu z urzędu postępowania oraz poinformował o możliwości składania wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, iż choć organ wojewódzki nie udzielił informacji żądanych w piśmie pełnomocnika odwołujących się z dnia [...] listopada 2006r. odrębnym pismem, to jednak nie lekceważąc żądań stron, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił w czym upatruje rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001r., informując jednocześnie, iż rozstrzygnięcie to stanowi odpowiedź na pismo z dnia [...] listopada 2006r. Skargę na powyższe decyzje wnieśli J. i M. N., domagając się jej uchylenia i zarzucając, iż zapadła ona z naruszeniem: - art. 88 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawa budowlanego z uwagi na brak powołania tego przepisu w zaskarżonej decyzji, - art. 10 i 11 kpa bowiem przed wydaniem decyzji przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie umożliwiono pełnomocnikowi skarżących wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów 1. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na fakt, iż stwierdzono nieważność decyzji "prawomocnej sprzed sześciu lat", nie była to decyzja rozstrzygająca dla całego postępowania, nie była zaskarżona przez żadną ze stron postępowania. Zdaniem skarżących, organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie kierowały się interesem społecznym lub słusznym interesem obywateli, o których mowa w art. 7 kpa. Skarga podnosi nadto, iż przez dziesięć lat fakt istnienia przedmiotowego budynku nie budził niczyich wątpliwości i nikt też nie podnosił, iż powoduje on pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia pomimo, iż wynajmowany był na warsztat ślusarski, ceramiczny i krawiecki. Zgodność budowy z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych potwierdza także dokumentacja techniczna sporządzona i przedłożona w wyniku wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2007r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem i trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2002r., II VKN 356/01, Prok. iPr 2003/4/45). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy podzielić pogląd wyrażony przez organ, iż przy wydawaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001r., doszło do rażącego naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Cytowany przepis stanowi bowiem, że "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone art. 37 właściwy organ wyda inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". Jest okolicznością bezsporną, iż pomimo szczególnego usytuowania samowolnie wzniesionego budynku (w granicy i bezpośrednim sąsiedztwie budynku na działce sąsiedzkiej) organ nie poczynił żadnych ustaleń i nie wyjaśnił, czy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego, ograniczając się w tej kwestii do enigmatycznego stwierdzenia i zastosował od razu zalecenia zawarte w drugiej części tego przepisu, pomijając warunek wynikający z art. 40, iż nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, można wydać dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 37. Równie istotnym w sprawie jest prawidłowa interpretacja treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., prawidłowo przeprowadzona przez organy, z nie zaakceptowane przez skarżących. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zmian lub przeróbek" dowodzi, iż czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu wymagane jest przedłożenie opracowania lub ekspertyzy, to organ może jej żądać w oparciu o art. 56 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 40 Prawa budowlanego narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim należy podnieść, że forma w jakiej organ zażądał dokumentów nie znajduje uzasadnienia w art. 40. Obowiązek taki może zostać nałożony jedynie na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974r., w drodze postanowienia, a nie decyzji zarezerwowanej, po myśli art. 104 kpa, dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Żądanie przez organ przedstawienia określonych dokumentów ma na celu poszerzenie materiału dowodowego w oparciu o który następnie winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji, nie jest nakazaniem wykonania "zmian lub przeróbek" mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 40 (vide wyrok WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006r., II SA/BK 141/06). O rażącym charakterze tego naruszenia świadczy fakt, iż organ nakładając obowiązek przedłożenia dokumentacji w oparciu o art. 40, wyłączył dalsze możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia nakazu zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może już wydać decyzji (vide wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2004r., 7/IV SA 2050/03). Wydanie decyzji na podstawie art. 40 nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentacji w istocie zniweczyło zasadność postępowania legalizacyjnego przewidzianego w ustawie Prawo budowlane z 24 października 1974r. w art. 37 – 42. Prawidłowo więc, w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] stycznia 2001r. rażąco naruszyła art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., co wyczerpuje dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wszystkie zdarzenia faktyczne powstałe po dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji pozostają bez wpływu na ocenę jej legalności, tym bardziej upływ czasu od jej wydania (z wyłączeniem sytuacji o których mowa w art. 156 § 2 kpa) jak i okoliczności, iż nie była ona kwestionowana w trybie zwykłym. Niezrozumiałym jest także zarzut skargi odnoszący się do zakazu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych czy jak wskazuje skarga "prawomocnych", w świetle przepisu art. 269 kpa. Chybionym także w ocenie Sądu jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa, bowiem sformułowana w nim zasada umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów odnosi się do sytuacji, gdy organ II instancji przeprowadził w sprawie postępowanie uzupełniające i zebrał dodatkowe dowody i materiały, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca (vide wyrok NSA z 7 września 1989r., SA/Kr 11/89 niepubl.). Przyjmując za zasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 11 kpa poprzez brak pisemnej odpowiedzi na żądania zawarte w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia [...] listopada 2006r., co do którego odniósł się w uzasadnieniu organ odwoławczy uznając go za bezzasadny, należy zauważyć, iż naruszenie to nie miało w ocenie Sądu istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, skoro skarżący wywiedli obszerne odwołanie rozpatrzone przez organ II instancji znając uzasadnienie organu I instancji. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 157 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).