II OSK 1307/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 163/05 w sprawie ze skargi D. R. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. z dnia [...], 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz D. R. S. kwotę 1045 (słownie: jeden tysiąc czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 163/05 oddalił skargę D. R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] ([...]), którą na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. nakazał D. R. S.: "rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych 10,05 x 4,55 m wraz ze związanym urządzeniem – sanitariatem (w.c.) o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 1,0 x 0,5 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. (numer mapy [...]) gmina K. bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jak wynika z uzasadnień ww. decyzji obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę został wzniesiony w 1994 r. zatem w sprawie tej zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ obiekt jest usytuowany na działce leżącej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody G. nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Woj. G. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zmienione rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...], a powyższe przepisy zakazują m.in. lokalizacji i budowy domków letniskowych na tym terenie, powyższe stanowi tzw. ważną przyczyną, w tym przypadku wynikającą z przepisów szczególnych, uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Inną "ważną przyczyną" w rozumieniu ww. przepisu jest przypadkowa lokalizacja, jak i przypadkowa architektura przedmiotowego obiektu, powodująca chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego i uregulowania gospodarki wodno-ściekowej, mającej wpływ na degradację środowiska naturalnego. W wyroku z dnia 1 marca 2006 r. oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną, gdyż organ administracyjny nie naruszył prawa. W ocenie Sądu, organy wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie występują ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Taką ważną przyczyną jest fakt położenia działki na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który to pogląd, zdaniem Sądu zasługuje na aprobatę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. R. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając: – naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie uznania za prawidłowe stanowiska organu, iż występują ważne przyczyny uzasadniające nakaz rozbiórki obiektu, – ustalenie błędnego stanu faktycznego, w oparciu o który wydany został wyrok, – naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, określonej w art. 8 k.p.a. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjne wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, – zasądzenie skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie ze wszystkimi zarzutami można się zgodzić. Bezspornym jest, że obiekt, którego nakazano rozbiórkę został wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995 r., co przesądza o tym, iż w sprawie tej ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. a w konsekwencji tego przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię i przez przyjęcie przez Sąd, iż występują w niniejszej sprawie ważne przyczyny uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd w zaskarżonym wyroku całkowicie bezkrytycznie przyjął podstawę prawną (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), jaką zastosowały organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Tak samo bezkrytycznie Sąd uznał, że wskazane przez organy okoliczności mogą stanowić "ważne przyczyny" w rozumieniu ww. przepisu, pozwalające na orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu. W tym zakresie Sąd nawet poszerzył i rozwinął o nową argumentację uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności zważyć dlaczego jako podstawę rozstrzygnięcia organy powołały art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie żaden z przepisów ust. 1, skoro one stanowią główną i najczęściej stosowaną podstawę orzekania nakazów rozbiórki. Tymczasem zastosowany ust. 2 ww. przepisu, jak wynika z analizy orzecznictwa z uwagi na swoją konstrukcję, dwuznaczność brzmienia i duży zakres uznaniowości był niezmiernie rzadko stosowany nawet w okresie kiedy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązywały. Wynika to z tego, że podstawowe kryteria, przesłanki orzeczenia rozbiórki, te które są empirycznie sprawdzalne, zostały przez ustawodawcę zamieszczone w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że największa z sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jaka wynika z przepisów Prawa budowlanego, powinna być oparta na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania ich istnienia, tak aby pozostawić organowi jak najwęższy zakres uznaniowości. Wewnętrzna logika art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i jego ratio legis, co wynika również z obszernego orzecznictwa w tym zakresie, nakazują bowiem w pierwszej kolejności rozpatrywać każdy przypadek samowoli budowlanej w odniesieniu do przepisu ust. 1 pkt 1 tego przepisu, a więc badać zgodność istniejącego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem najbardziej obiektywne kryterium i jednocześnie najbardziej sprawiedliwe w stosunku do wszystkich samowoli budowlanych, gdyż równo traktuje wszystkie nielegalne inwestycje konfrontując je z konkretnymi dokumentami planistycznymi, jakimi są plany miejscowe. Poza tym, stosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ogranicza element uznaniowości organu do minimum a przez to, że odwołuje się on do przepisów obowiązujących w dacie budowy, a nie w dacie orzekania, uniezależnia się wydawane rozstrzygnięcia od tego kiedy będzie wydana decyzja administracyjna, co wprowadzałoby dodatkowy element przypadkowości. Tymczasem przepis ust. 2 art. 37 jest całkowicie pozbawiony wszystkich tych cech omówionych powyżej i należy go stosować w ostateczności, kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Czyli przed zastosowaniem w konkretnej sprawie ust. 2 i art. 37 Prawa budowlanego, organy powinny sprawdzić, czy nie mają miejsca żadne z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Co najmniej dyskusyjne jest też przyjęcie poglądu, że inne ważne przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2, nie muszą istnieć w dacie budowy a mogą pojawić się później, po wybudowaniu obiektu. Dopuszczenie takiej wykładni tego przepisu zezwalałoby na łamanie zasady lex retro non agit, co w demokratycznym państwie prawnym i w świetle innych zasad konstytucyjnych jest też nie do przyjęcia. Należy natomiast zgodzić się z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd odwołuje się do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) dla wykazania, że budynki tymczasowe nie połączone w sposób trwały z gruntem, wymagały również uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociażby z uwagi na to, że nie zostały dostatecznie uzasadnione, nie zasługują na uwzględnienie. Ponieważ w niniejszej sprawie za uzasadniony uznano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, pozwoliło to na wydanie orzeczenia w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. niniejszy wyrok jest wiążący. Omawiana sprawa powinna być rozpatrzona na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ewentualnie pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w każdym razie nie można jej rozstrzygnąć bez odniesienia się do ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.