V SA/Wa 1103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Irena Kudiura (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie zwrotu niewykorzystanych środków finansowych do budżetu państwa Oddala skargę Zdanie odrębne W dniu ... września 2005r. została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Zdrowia a ... Szpitalem [...] na realizację programu polityki zdrowotnej. W ramach programu pt.: "Narodowy Program profilaktyki i leczenia chorób układu sercowo-naczyniowego na lata 2003-2005" Szpital zobowiązał się do zakupu aparatury wymienionej w umowie niezbędnej do wykonywania świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiochirurgii za kwotę nie wyższą niż ... zł ( § 2 Umowy ), w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm. ) ( §2 ust. 3 ). Zgodnie z § 2 ust. 4 środki publiczne miały zostać przekazane Szpitalowi w terminie 14 dni od daty zatwierdzenia merytorycznego i finansowego przez Zleceniodawcę prawidłowo wypełnionego przez Zleceniobiorcę rozliczenia sporządzonego zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 wraz z uwierzytelnionymi przez Głównego Księgowego Zleceniobiorcy kserokopiami oryginałów faktur VAT za zakupioną aparaturę. Dokumenty te miały zostać złożone do dnia ... grudnia 2005r. Końcowe rozliczenie finansowe umowy Szpital był zobowiązany przekazać do dnia 15 stycznia 2006r. ( § 2 ust. 10 ). W dniu ... grudnia 2005r. ...S. sporządził rozliczenie z zakupu aparatury, której dotyczyła umowa na kwotę ... zł., w dniu ... grudnia 2005r. Minister Zdrowia przekazał na konto Szpitala wspomnianą kwotę zł, zaś w dniu ... stycznia 2006 r. zostało sporządzone końcowe rozliczenie umowy, z którego wynikało, że faktury na zakup urządzeń zostały wystawione odpowiednio w dniach 15, 16 i 19 grudnia 2005r. z terminem zapłaty 30 dniowym i zostały zapłacone w dniu ... stycznia 2006r. W dniu ... lipca 2006 r. wydane zostało postanowienie przez Ministerstwo Zdrowia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty ... zł, o którym Dyrektor .S został powiadomiony, gdyż zdaniem organu Szpital wydatkował te środki po terminie wynikającym z § 2 ust. 15 umowy nr ... tj. po dniu ... grudnia 2005r. Wobec powyższego Minister Zdrowia wezwał Szpital do zwrotu przekazanej wcześniej kwoty wraz z odsetkami. Szpital nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra i w piśmie z dnia ... sierpnia 2006 r. wyjaśnił, że obowiązek zwrotu środków pieniężnych na rzecz Ministerstwa Zdrowia dotyczy jedynie "niezrealizowanych kwot wydatków budżetu". Z kolei art. 131 ustawy o finansach publicznych mówi o konieczności "wykorzystania" środków w ciągu roku budżetowego. Jednocześnie ani ustawa, ani też zawarta umowa nie wyjaśniają pojęcia wykorzystania lub zrealizowania kwot, a w szczególności nie wyjaśniają go w ten sposób, aby pojęcie to oznaczało fizyczne dokonanie przelewu pieniężnego. W piśmie tym zwrócono też uwagę na fakt, iż w roku 2005 r. Szpital wykonał wszystkie czynności niezbędne do wykorzystania dotacji. Zawarto odpowiednią umowę, dostarczono sprzęt do Szpitala oraz wystawiono faktury, stanowiące dokumenty pozwalające na zaksięgowanie kwoty w roku 2005 r. Jedynie z uwagi na fakt, że termin płatności określony na fakturze wynosił 30 dni, samo polecenie przelewu zostało wydane zgodnie z treścią faktury. Jednak ze względu na to, że sprzęt został zakupiony na podstawie umowy w roku 2005 r. i stanowił już – w dacie przelewu –własność Szpitala oraz był zainstalowany na jego terenie –zdaniem Szpitala umowa kupna, a w jej następstwie – kwota dotacji została zrealizowana w roku 2005 r. Ponadto w ocenie ...S. brak jest w umowie zapisów obligujących do przekazania środków na rachunek bankowy podmiotu sprzedającego w terminie do dnia ... grudnia 2005 r., co oznacza, że nie można z faktu dokonania przelewu po tym dniu uczynić skutecznego zarzutu. Decyzją nr ... z dnia ...listopada 2006r. powołując się na art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 3 oraz art. 146 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8. poz. 60 ze zm. ) Minister Zdrowia określił do zwrotu wysokość zobowiązania ... Szpitala ....w W., na rzecz budżetu państwa w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ... stycznia 2006 roku do dnia zwrotu przekazanych środków finansowych . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wykorzystanie przedmiotowej kwoty zrealizowane zostało ze środków budżetu państwa części 46 – Zdrowie po upływie roku budżetowego 2005, co w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, stanowi podstawę do wydania decyzji określającej kwotę należności budżetu państwa przypadającej do zwrotu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zapłata za faktury dokonana ... stycznia 2006 r. stanowi podstawę do stwierdzenia, że przekazana kwota dotacji została wydatkowana po zakończeniu roku budżetowego . Od powyższej decyzji ...S. w W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniósł, że w okresie obowiązywania umowy nr ...wyłonił w trybie przetargu dostawców aparatury, zawarł umowy, na mocy których aparatura została dostarczona i wystawione zostały faktury. Jedynie płatność nastąpiła w styczniu 2006 r. zgodnie z terminami płatności ustalonymi w zawartych umowach. Szpital podkreślił, iż zawarta umowa zobowiązująca do wykorzystania przekazanych środków w trakcie obowiązywania umowy, nie stanowiła jednak, że przelew otrzymanych środków ma nastąpić do końca 2005 r. Zdaniem Szpitala terminu dokonania przelewu nie można utożsamiać z terminem wykorzystania środków. Przy umowie sprzedaży, jeżeli strony nie postanowiły inaczej, własność rzeczy przechodzi na nabywcę najpóźniej z chwilą przeniesienia ich posiadania. W tym przypadku zakupiona aparatura została przekazana w grudniu 2005 r. Po stronie ...S. w W. jako kupującego pozostał jedynie obowiązek zapłaty ceny. Zdaniem ...S.wykorzystał przekazane środki już w chwili wyłonienia wykonawcy w postępowaniu przetargowym, a najpóźniej w chwili zawarcia z nim umowy. Od tej bowiem chwili środki te były formalnie i faktycznie rozdysponowane. Ponadto Szpital podniósł, że zgodnie z umową, przedstawił do ... grudnia 2005 r. zestawienie z realizacji umowy zawierające informacje o dacie wystawienia faktur oraz terminach ich płatności. Dodatkowo zostały przesłane potwierdzone kserokopie faktur informujące o terminach płatności i nie zostały one zakwestionowane przez Ministerstwo Zdrowia a wręcz przeciwnie zostały zatwierdzone merytorycznie i finansowo i w następstwie tego zatwierdzenia przekazane zostały środki na realizację umowy. Środki te wpłynęły ... grudnia 2005 r. Decyzją Nr ... z dnia ... grudnia 2006r. Minister Zdrowia utrzymał decyzję Nr ... z ... listopada 2006r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przy podejmowaniu decyzji wzięto pod uwagę art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który jednoznacznie określa, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. Po upływie wyznaczonego terminu brak jest podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, gdyż środki publiczne stanowiące dotację nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Środki budżetowe w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, zgodnie z art. 144 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, winny być zwrócone do budżetu państwa do dnia ... stycznia następnego roku. Od powyższej decyzji ... Szpital ... wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez : 1. błędną wykładnię art. 144 ust 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2103 ze zm.), przyjmującą, że terminem wykorzystania dotacji jest termin wydatkowania kwoty a nie dokonanie czynności skutkującej obowiązkiem zapłaty, 2. nieuwzględnienie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.) ustanawiającego tzw. memoriałową zasadę rozliczeń, zgodnie z którą w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty 3. nieuwzględnienie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nakazującego dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w wysokości i terminach wcześniej zaciągniętych zobowiązań . Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Zdrowia naruszenie prawa procesowego przez niedopełnienie określonego w art. 107 § 3 kpa obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedkładanym przez skarżącego. ...S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są zasadne. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy nr ... z dnia ...września 2005r. Szpital w trakcie trwania umowy zobowiązał się do zakupienia i zastosowania aparatury określonej w § 1 ust. 2 i między stronami bezsporne jest, że ...S. z tego zobowiązania się wywiązał. Wywiązał się także z zobowiązania określonego w § 2 ust. 5 – złożył dokumenty świadczące o zakupie aparatury. Dokumenty te zostały uznane za prawidłowe i środki finansowe zostały przekazane na konto Szpitala – stosownie do zapisów § 2 ust. 4 umowy – w dniu 28 grudnia 2005r. Minister Zdrowia nie zarzuca zresztą stronie skarżącej naruszenia jakiegokolwiek zapisu umowy z ....09.2005r. Twierdzi jedynie, że doszło do naruszenia art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 144 ust. 1 tejże ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 157, podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do ... stycznia następnego roku albo w terminie 7 dni od dnia określonego w rozporządzeniu. Z treści art.144 § 4 wynika, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Dla rozstrzygnięcia meritum sprawy podstawowe znaczenie ma więc interpretacja pojęcia "wykorzystania dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" . W ocenie Sądu pojęcie to należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Użyte w tym przepisie pojęcie "w szczególności" w ocenie Sądu odnosi się do całej treści zdania a nie tylko do jego pierwszej części. Ponadto dokonując interpretacji pojęcia wykorzystania dotacji celowej, nie można dokonać tego w oderwaniu od treści art. 157 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Z treści art. 157 ust. 1 ustawy wynika, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego. Z kolei treść art. 95 ust 2 ustawy stanowi, że budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, zwanego dalej rokiem budżetowym a ust. 3, że ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym. W treści art. 106 ust.1 pkt 1 określono, że wydatki budżetu dzielą się na dotacje i subwencje. Analizując treść art. 157 ust. 1 dotyczący niezrealizowanych kwot wydatków budżetu państwa, z treścią art. 144 ust. 1, w którym jest mowa o zwrocie dotacji w częściach niewykorzystanych do końca roku budżetowego, należy uznać, że dotacje niewykorzystane to dotacje niezrealizowane. Oceniając związek treści art. 144 z treścią art. 157 ustawy o finansach publicznych należy uznać, że jedyne możliwości, w przypadku których wydatki budżetu państwa w tym dotacje, nie wygasają z upływem roku budżetowego, określone są w treści art. 157 ust. 2 i 3 ustawy, zaś przyczyny, z powodu których może to zostać uwzględnione, określa ust. 4 wskazanego artykułu ustawy. W odniesieniu do zakupionej przez Szpital aparatury bezsprzecznie w 2005 r. nie doszło do zapłaty za zakupiony towar, zatem nie doszło do wykorzystania udzielonej dotacji. Wprawdzie faktem jest jak twierdzi Szpital, że z chwilą otrzymania faktury za zakupioną aparaturę musi ona zostać wciągnięta do ksiąg rachunkowych i -niezależnie od widniejącego terminu zapłaty - zostaje zaliczona w ciężar kosztów roku, w którym została wystawiona, tym niemniej okoliczność ta nie jest wystarczająca do uznania, za prawidłowe stanowiska Szpitala prezentowanego w sprawie. Zaksięgowanie kwot niezbędnych do opłacenia zakupionej aparatury i zgromadzenie ich na odpowiednim, wydzielonym koncie, nie stanowi o zapłacie a jedynie o zaplanowaniu zapłaty określonej kwoty wydatku i zabezpieczeniu jej. Fakt wystawienia faktur w połowie grudnia 2005 r. z określeniem ich płatności na 30 dni, nie jest decydujący dla sprawy jak również fakt, że poza zapłatą Skarżący wywiązał się z zobowiązań wynikających dla niego z umowy z Ministrem Zdrowia. (takie stanowisko jakkolwiek na tle poprzednio obowiązującej ustawy z 26.11. 1998 r. o finansach publicznych, z tym, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego wielokrotnie zajmował NSA np. sygn. III SA 1151/03, sygn. akt III SA 938/03 ). W sytuacji, która zaistniała w sprawie należy uznać, że wydatkowanie środków nie nastąpiło w roku 2005 – jakkolwiek wtedy zakupiona została przewidziana umową aparatura, która została również wydana ...S. i powstało ważne zobowiązanie, które musiało zostać ujęte w bilansie ...S. za rok 2005. W ocenie Sądu nie doszło do wykorzystania dotacji w rozumieniu treści art. 144 ust.4, nie doszło więc do naruszenia przez Ministra Zdrowia treści wskazanych w skardze przepisów. Jeśli chodzi o art. 144 zarzut jego naruszenia jest nietrafny z powodów już wskazanych w uzasadnieniu , zaś jeśli chodzi o naruszenie treści art. 6 ust. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości, czy art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, to należy uznać, że ich stosowanie przez Szpital, nie stoi w sprzeczności z koniecznością wykorzystania dotacji w roku budżetowym. Szpital dysponował kwotą dotacji od ...12. 2005 r. zatem niezależnie od obowiązku zastosowania się do zasad księgowania i wydatkowania środków w zgodzie ze wspomnianymi przepisami, nic nie stało na przeszkodzie ażeby zrealizować przelew. Zdaniem Sądu obowiązkiem Szpitala nie stojącym w kolizji z zasadami rachunkowości, była realizacja otrzymanej kwoty dotacji. Jeśli otrzymane faktury dotyczyły również należności za aparaturę, której nie dotyczyła przyznana dotacja, należało wydatkować dotację, zaś z pozostałych należności wywiązywać się w późniejszym czasie zgodnie z terminem określonym w fakturze. Data zapłaty uwidoczniona na fakturze, jest najpóźniejszą datą, do której zgodnie z umową sprzedaży zawartą przez strony, może ona zostać uiszczona, nie znaczy to jednak, że zamawiający nie może zapłacić należności wcześniej. Organ nie naruszył również treści art. 107 § 3 k.p.a., wbrew bowiem wywodom Skarżącego organ administracyjny odniósł się do jego argumentów. Faktem przy tym jest, że organ nie zajął się tym, że w treści umowy z... września 2005 r. łączącej strony nie wskazano, że przelew otrzymanych środków ma nastąpić do końca roku. W ocenie Sądu, nie było to konieczne ponieważ umowa odwoływała się do ustawy o finansach publicznych, której treść reguluje sposób i termin wykorzystania środków budżetowych, a sam spór stron nie dotyczy okoliczności faktycznych a jedynie interpretacji przepisów tej ustawy w zakresie wykorzystania dotacji. W ocenie Sądu w świetle opisanych okoliczności, istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dotacji z powodu jej niewykorzystania – na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy o finansach publicznych . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. wyroku.