I SA/Wa 743/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta W. w dniu 28 grudnia 2005 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej jakim jest inwestycja drogowa polegająca na budowie odcinków ulic [...] w W. na odcinku o długości [...], dla której Prezydent Miasta W. wydał decyzję nr [,...] o lokalizacji celu publicznego, która została utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 roku Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Zawiadomieniem z dnia 8 marca 2006 r. Prezydent Miasta W. jako wykonujący zadania starosty wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego w dniu 6 kwietnia 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie [...] złote. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek miasta W. a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku wniesionego przez właściciela nieruchomości – T. K. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że zgodnie z decyzją o ustaleniu celu publicznego nr [...], przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację celu publicznego – budowę odcinków ul. [...] w W. przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład zadania II a budowy "[...] ". Stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. ) odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ uznał, że sporządzony w trakcie postępowania operat z dnia 24 marca 2006 roku nie budzi zastrzeżeń prawnych i formalnych. Z tych wszystkich względów organ wojewódzki uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono kwestionowanej decyzji naruszenie art. 24 Kpa. Zdaniem strony skarżącej zarówno wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Miasta W. jak i wydanie decyzji wywłaszczeniowej złożył Prezydent Miasta W., co stanowi naruszenie art. 24 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent Miasta W.) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent Miasta W. pełniący funkcję starosty. W dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. W tym miejscu wskazać należy na istotę stosunku administracyjnego. Cechą norm administracyjnoprawnych jest to, że jedną ze stron stosunku kształtowanego przez tę normę jest organ administracji publicznej. W związku z tym powstaje stosunek prawny oparty na nierównorzędności podmiotów (stosunek nadrzędności). Pojawia się zatem władztwo dysponenta władztwa organu administracji publicznej (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r, s. 24-25). Drugim podmiotem jest zaś administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegającą się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, mimo iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Przy czym naruszenie art. 24 Kpa stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa podstawę wznowienia postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.