III SA/Kr 481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] orzekającą o zmianie użytków i klas gruntów w zakresie działek [...]/4, [...]/8 i [...]/9 w obrębie [...] jedn. ewid. K. – P. stanowiących współwłasność po połowie S. Z. i M. R. – G. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz Rozporządzenia: Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38 poz. 454), a także Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów w (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.) Uzasadniając decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. S. Z., wnioskiem z dnia 7.12.2000 r. – jako współwłaściciel działek [...]/3 i [...]/4 w obrębie [...] jedn. ewid. K. – P., ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako tereny rożne – symbol Tr, zwrócił się do Prezydenta Miasta o ich przekwalifikowanie w zakresie użytków i klas gruntów na działki leśne podnosząc, że działki porośnięte są 50 letnimi drzewami. Po wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia klas i użytków powyższych działek, o czym zawiadomiono dnia 28.12.2000 r., decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzono podział działki [...]/3 na działki [...]/8 i [...]/9. Z uwagi na to, że działki [...]/4, [...]/8 i [...]/9 tworzą zwarty kompleks jako tereny różne Tr wraz z innymi działkami, Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu na wniosek S. Z. postępowania w sprawie zatwierdzenia klas i użytków także co do działek [...]/9, [...]/5, [...]/6 i [...]/7 z obr. [...] jedn. ewid. P., ich właścicieli. W postępowaniu przed organem I instancji w trybie art. 31 § 2 kpa dopuszczono do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia; Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody oraz Stowarzyszenie Mieszkańców "A" . Decyzją z dnia [...] [...] (dalej decyzja...[...]), Prezydent Miasta orzekł o zmianie klasyfikacji co do użytków i klas gruntów, dla działek [...]/4, [...]/8 i [...]/9 z obrębu [...] jedn. ewid. P., w ten sposób, że: • działka Nr [...]/4 o pow. 0.0018 ha z użytku Tr o tej powierzchni, została zaklasyfikowana do terenów innych komunikacyjnych oznaczonych symbolem Ti, na całej powierzchni, • działka [...]/8 o pow. 0.1209 ha, z użytku Tr o tej powierzchni została przekwalifikowana na użytek Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) na całej powierzchni, • działka [...]/9 o pow. 0.3077 ha z użytku Tr o tej powierzchni została przekwalifikowana na LsV (las) na obszarze 0.2683 ha i Bz na obszarze 0.0394 ha. Za podstawę faktyczną decyzji Prezydent Miasta, przyjął Prezydent Miasta operat pomiarowy (ponownej) gleboznawczej klasyfikacji gruntów sporządzony przez mgr S. C. – specjalistę gleboznawcę uprawnionego do klasyfikacji gleboznawczej za Nr ks. rob. [...] – i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za Nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji S. Z. zarzucał naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ ustalił, że czynności klasyfikacyjne zostały dokonane w dniu 28.09.2006 r. w obecności zainteresowanych w tym p. S. Z., a projekt został sprawdzony przez M. K. upoważnioną przez Wojewodę do sprawdzania i odbioru projektów klasyfikacji gruntów. Odwołując się do ustaleń operatu wskazano, że obszar działki ewid. [...]/4 jest zajęty pod urządzony parking, co uzasadniało zmianę użytku na "inne tereny komunikacyjne – Ti", cała działka [...]/8, stanowi teren zieleni urządzonej wokół pomnika, co uzasadnia zmianę użytku na Bz – tereny rekreacyjno wypoczynkowe. Co do działki [...]/9 ustalono, że w części północnej stanowi obszar zalesiony, (Ls) o klasie bonitacyjnej V stwierdzonej w odkrywce glebowej, a w części południowej teren zieleni urządzonej (Bz). Organ wskazał, że Prezydent Miasta dnia 11.01.2007 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się w trybie art. 10 § 1 kpa z materiałami zebranymi w sprawie i uznał, że zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów nie ma doniosłości prawnej. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie podzielił stanowiska odwołania, opartego na opracowanej na zlecenie składającego odwołanie przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej "dokumentacji z inwentaryzacji gruntów zadrzewionych własności osób fizycznych (ws Z. S., R.-G. M.)", że tereny winny być zakwalifikowane jako "grunt zadrzewiony i zakrzewiony" i oznaczone symbolem Lz. Zdaniem organu kompetencje do określenia rodzaju użytku leśnego i jego klasy bonitacyjnej ma osoba uprawnionego do tych czynności klasyfikatora. Podkreślono, iż z operatu klasyfikatora wynika jakimi okolicznościami kierował się przyjmując leśny charakter użytku, a w szczególności istnienie aktualnego planu urządzania lasu. Te okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji złożył S. Z. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Naruszenia prawa materialnego – przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, upatruje skarga w niezawiadomieniu stron o możliwości wglądu do protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego oraz na pozbawieniu możności wnoszenia uwag i zastrzeżeń do projektu klasyfikacji. Zdaniem skargi naruszone zostały także przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W skardze podtrzymano stanowisko odwołania, iż w toku czynności klasyfikacyjnych skarżący wnosił o zakwalifikowanie działek jako teren zadrzewiony i zakrzewiony (Lz), opierając się na przedstawionej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż właściwą jest klasyfikacja przyjęta w operacie klasyfikacyjnym, a klasyfikator wyjaśnił, z jakich przyczyn, nie uwzględnił kwalifikacji sugerowanej przez przedłożoną przez skarżącego "Dokumentację z inwentaryzacji gruntów zadrzewionych własności osób fizycznych" opracowaną na jego zlecenie przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej. Podkreślono, iż klasyfikator przyjął, że objęty klasyfikacją teren ma plan urządzania lasu, a zatem nie istnieją podniesione w opracowaniu formalne przeszkody, uznania terenu zalesionego, za las w rozumieniu prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona częściowo z przyczyn podniesionych na jej poparcie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wyjść należy od przypomnienia, że utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji m.in. w swej podstawie prawnej odwołuje się do przepisów art. 20 ust. 1 i 3 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W myśl przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednym z rodzajów tzw. przedmiotowych informacji, które obejmuje ewidencję gruntów i budynków, są m.in. informacje dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych. Ustawa definiuje zarazem w przepisie art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Definiuje także gleboznawczą klasyfikację gruntów (art. 2 pkt 12) – jako podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Podstawę prawną obowiązywania nadal Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.), stanowi przepis art. 59 ustawy. W myśl tego przepisu, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, Minister oznaczony w art. 26 ust. 1 ustawy nie określił w drodze nowego rozporządzenia urzędowej tabeli klas gruntów, sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, rodzajów gruntów wyłączonych z klasyfikacji, warunków jakim winny odpowiadać podmioty wykonujące tę klasyfikację i niezbędnych kwalifikacji zawodowych tych osób. W świetle powyższego podstawę gleboznawczej klasyfikacji gruntów nadal stanowią przepisy powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w takim zakresie w jakim nie pozostają w sprzeczności z ustawą. W myśl § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów – dalej rozporządzenia w sprawie klas. gr. – gleboznawcza klasyfikacja gruntów obejmuje grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Obowiązującą tabelę klas gruntów określa załącznik do tego rozporządzenia (§ 1 ust. 2). W myśl przepisu § 66 ust. 2 wydanego na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej rozporządzenie – klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast zaliczenie użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji, do poszczególnych grup i symboli odbywa się na podstawie przepisów Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 67). Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków określa załącznik Nr 6 (§ 67 ust. 6) Rozporządzenia. W myśl ust. 2 pkt 1 załącznika, do lasów zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. W postępowaniu zatem, którego przedmiotem jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów następuje ustalenie, które grunty tej klasyfikacji w ogóle podlegają (a wiec czy są to grunty rolne czy leśne), a następnie, w odniesieniu do gruntów podlegających klasyfikacji następuje ustalenie typów gleby, jej klas i konturów. W myśl przepisu § 9 Rozporządzenia, prawomocne orzeczenie, przez które w obecnym stanie prawnym należy rozumieć decyzję starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) – stanowi podstawę wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Decyzja organu I instancji wydana w sprawie jest właśnie decyzją wydaną w trybie rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, przez organ umocowany do prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepisy tego rozporządzenia, regulują tryb i czynności, które winny poprzedzać, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 klasyfikator jest zobowiązany sporządzić protokół z dokonania czynności, podlegający podpisaniu przez niego i osoby biorące udział w klasyfikacji, a wyniki klasyfikacji winny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Przepis § 6 ust. 2 przewiduje obowiązek wyłożenia na 7 dni do wglądu, celem umożliwienia złożenia zastrzeżeń na piśmie lub ustnie, protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego. W myśl § 7 po upływie 7 dni, projekt klasyfikacji gruntów, na miejscu sprawdza inspektor upoważniony, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki, a z przeprowadzonych czynności (ust.2) sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń motywując potrzebę uwzględnienia ich lub odrzucenia. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek kontroli na gruncie projektu klasyfikacji przez upoważnionego inspektora powstaje zawsze i nie jest zależny od tego, czy złożono zastrzeżenia, czy też ich nie zgłoszono. Dopiero wykonanie tych czynności sprawia, iż nie można organowi pozostawić zarzutu, że nie naruszył przepisów art. 7 i 77 kpa, co do zasad zbierania materiału dowodowego. Stanowiska organów, iż zawiadomienie z dnia 11 stycznia 2007 r. powiadamiające strony, że w sprawie jest operat pomiarowy gleboznawczy przyjęty do zasobu, dokonane w trybie art. 10 § 1 kpa, sanuje brak zachowania trybu postępowania przewidzianego § § 6 i 7 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, nie można podzielić. Przede wszystkim z tej przyczyny, że przepisy te przewidują konkretne czynności i etapy postępowania, które dają możliwość zainteresowanym czynnego udziału już w fazie opracowywania projektu klasyfikacji i przed jego weryfikacją przez upoważnionego inspektora. Po drugie, przepisy te określają zakres niezbędnego materiału dowodowego, który ma stanowić podstawę decyzji. Akta postępowania administracyjnego świadczą, że wymagania przepisów § 6 i 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów nie zostały spełnione. Ze złożonego przy aktach operatu pomiarowego aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów (część I) przyjętego do zasobu za Nr [...], w dniu 28 (20?).11.2006 r., opatrzonego pieczątką inspektora z dnia 17.11.2006 r. "sprawdzono w bazie mapa", nie wynika by protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były w trybie § 6 ust. 2 wyłożone do wglądu zainteresowanych, po ich zawiadomieniu o tym, oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia inspektor M. K. upoważniony przez Wojewodę do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji gruntów, w trybie § 7 ust. 1 i 2 sprawdziła na miejscu dane z projektu klasyfikacji i sporządziła protokół z tych czynności i zajęła wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń. Nie stanowi spełnienia powyższych wymogów opatrzenie protokołu z czynności klasyfikatora z dnia 28.09.2006 r., także pieczątką i podpisem inspektora (zresztą bez daty ich naniesienia) oraz opatrzenie pieczątką i podpisem tej samej osoby "mapy uzupełniającej gleboznawczej klasyfikacji". Z operatu wynika, że opracowujący projekt klasyfikacji klasyfikator znał stanowisko skarżącego, powołującego się na "dokumentację z inwentaryzacji gruntów zadrzewionych" opracowaną przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej i odniósł się do tego stanowiska w uzasadnieniu proponowanych zmian k. 20.21 operatu. Zdaniem klasyfikatora "omawiany teren" posiada aktualnie obowiązujący plan urządzania lasu. Ze znajdującego się w aktach sprawy (k. 132) zarządzenia Wojewody z [...] wynika, że uproszczony plan urządzenia lasów zatwierdzono dla lasów będących własnością Gminy K. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wnioskiem skarżącego objęte były początkowo dwie (następnie trzy) działki, do których ogranicza się rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, natomiast protokół czynności związanych z klasyfikacją, prócz objętych wnioskiem działek [...]/4 oraz po podziale działki [...]/3, działek [...]/8 i [...]/9, obejmuje także inne działki ewidencyjne z obr. [...]. Dokumentacja nie odzwierciedla stanowiska inspektora upoważnionego do kontroli względem zastrzeżeń strony, ani też nie zawiera dokumentu, że to właśnie działki skarżącego są objęte planem urządzania lasu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż skarżący wyraźnie sprecyzował działki z obrębu [...], których dotyczy wniosek o zmianę charakteru użytków i klasyfikacji gleboznawczej. Organy prowadzące klasyfikację gleboznawczą, oczywiście mogły z urzędu wszcząć postępowanie co do działek nie objętych wnioskiem w tym samym przedmiocie. Nie znajduje jednak, żadnego potwierdzenia w aktach sprawy, zawiadomienie Prezydenta Miasta z dnia 2.08.2006 r. (k. 53), inne niż zawiadomienie poprzednie z dnia 28.12.2000 r. (k. 8), a stwierdzające, że postępowanie w sprawie "zatwierdzenia klas i użytków" wszystkich wymienionych tam działek z obrębu [...] wszczęto na wniosek skarżącego. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, iż naruszenie przepisów § § 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, spowodowało naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa co do zasad zbierania i oceny materiału niezbędnego do załatwienia sprawy. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na uwadze treść rozstrzygnięć zawartych w uchylonych decyzjach w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że nie mogą być wykonane, co oznacza, iż skutek ten następuje jeszcze przed uprawomocnieniem się niniejszego wyroku.