VII SA/Wa 777/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala VII SA/Wa 777/07 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 69 ust. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po dokonaniu oględzin budynku nr [...] , przy ul. K. w W., wchodzącego w skład kompleksu wojskowego nr [...] w W., w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi obiektu wykonać skuteczne zabezpieczenia przed dostępem ludzi do zniszczonej części budynku oraz umieścić w widocznych miejscach tablice informujące o wprowadzonym zakazie oraz niezwłocznie wstrzymać użytkowanie ocalałej części budynku. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 lutego 2007 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomienie (od Szefa [...] Zarządu Infrastruktury) o spaleniu się jednego z budynków (nr[...]) na terenie kompleksu wojskowego przy ul. K. w W., będącego własnością Skarbu Państwa, w zarządzie sprawowanym przez [...] Zarząd Infrastruktury, użytkowanego przez C. W związku z powyższym Inspektorzy Nadzoru Budowlanego w dniu 7 lutego 2007 r. dokonali oględzin w trakcie których ustalono, że stojący w pobliżu spalonego budynku, budynek nr [...] ma zawaloną więźbę dachową. Ustalono nadto, że budynek ten jest zabytkiem i powstał w 1830 r. Brak było dokumentacji wskazującej na wykonywanie w obiekcie robót remontowych. Nie ustalono bliżej daty powstania uszkodzeń. W związku z zawaleniem się dachu użytkownik – C. zaprzestał użytkowania tej części budynku. Ujawnione uszkodzenie, należało zdaniem organu zakwalifikować jako katastrofę budowlaną (art. 73 Prawa budowlanego). W protokóle z oględzin zobowiązano zarządcę i użytkownika do wykonania doraźnych zabezpieczeń uszkodzonej części budynku. W ocenie organu ocalała, użytkowana jako stajnia Sekcji Jeździeckiej Skoków C., wschodnia część budynku znajdowała się w stanie technicznym, który mógł zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Dlatego do czasu wykluczenia zagrożenia przez eksperta budowlanego, zakazem użytkowania organ objął cały budynek nr [...]. Organ uznał, iż należy podjąć działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia poprzez zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających, rygor natychmiastowej wykonalności orzeczono ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego. Odwołanie od tej decyzji wniósł zarządca obiektu – [...] Zarząd Infrastruktury podnosząc, że organ I instancji wadliwie zakwalifikował stan budynku nr [...] jako katastrofę budowlana. Jego zdaniem istniejący stan faktyczny nie wypełniał dyspozycji art. 73 ustawy Prawo budowlanego, zwłaszcza dlatego, że nie doszło do uszkodzenia elementów konstrukcyjnych. Więźba dachowa była załamana a nie zawalona jak stwierdzono w decyzji. Poza tym zaistniałe uszkodzenia można usunąć poprzez wymianę uszkodzonych elementów. Stan budynku należało zakwalifikować jako awaria budowlana. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Infrastruktury od decyzji z dnia [...] wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującej zarządcy oraz użytkownikowi budynku nr [...] przy ul. K. w W., wykonać zabezpieczenia przed dostępem ludzi do zniszczonej części budynku oraz umieścić w widocznych miejscach tablice informujące o wprowadzonym zakazie oraz wstrzymać użytkowanie ocalałej części budynku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 69 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi obiektu wykonanie skutecznego zabezpieczenia przed dostępem ludzi do zniszczonej części budynku oraz umieszczenie w widocznych miejscach tablic informujących o wprowadzonym zakazie a także wstrzymał użytkowanie ocalałej części budynku. Przedmiotowy budynek decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] został wpisany do rejestru zabytków pod Nr rejestru [...]. W karcie ewidencyjnej zabytku umieszczono informację, że obiekt jest w złym stanie technicznym i jest zagrożony katastrofą budowlaną. W protokóle z przekazania obiektu z dnia 18 marca 1997 r. umieszczono informację, że budynek ze względu na zły stan techniczny kwalifikuje się do remontu kapitalnego. Nieodpowiedni stan techniczny budynku został potwierdzony, w obecności Zarządcy, podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji 7 lutego 2007 r. Stwierdzono załamanie więźby dachowej drewnianej i części stropu. Duże spękania ścian konstrukcyjnych. Nieodpowiedni stan techniczny budynku udokumentowano w materiale fotograficznym. Podczas oględzin obiektu Zarządca nie przedstawił książki obiektu budowlanego oraz protokółów z kontroli "rocznej i pięcioletniej", wymaganych na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w tym stanie faktycznym ewidentne było, że obiekt stwarza stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i wymaga natychmiastowego podjęcia działań zabezpieczających. Zastosowany środek w postaci wyłączenia z użytkowania obiektu stwarzającego zagrożenie nie mógł być uznany za niewłaściwy. Występowało bowiem realne zagrożenie bezpieczeństwa, związane ze złym stanem technicznym obiektu i niedopuszczalne było jego dalsze użytkowanie. Organ odwoławczy podkreślił również, że przedmiotowa decyzja nie kończy postępowania administracyjnego a jest jedynie środkiem zapobiegawczym polegającym na wyłączeniu z użytkowania obiektu, którego niewłaściwy stan techniczny może narażać życie ludzi i ich mienie. Przy czym działania organu zależne będą od stanu faktycznego i okoliczności (obiekt jest wpisany do rejestru zabytków). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 76 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zarządzeniem Nr [...] z dnia [...], powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności zdarzenia. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że użycie zwrotu "katastrofa budowlana" w sentencji przedmiotowej decyzji "nie do końca było trafne (na tym etapie postępowania)", lecz nie miało to wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] wniósł zarządca nieruchomości – [...] Zarząd Infrastruktury. Domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji skarżący podniósł, naruszenie art. 69 ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 kpa poprzez nieoznaczenie adresata decyzji, wobec którego nałożono obowiązki a wskazanie łącznie dwóch podmiotów zarządzającego i użytkownika oraz błędne ustalenia faktyczne polegające na zakwalifikowaniu uszkodzeń budynku jako katastrofy budowlanej. W uzasadnieniu skargi podkreślano głównie, że organ I instancji wadliwie użył sformułowania, iż doszło do katastrofy budowlanej albowiem dopiero dalsze postępowanie w sprawie będzie podstawą do oceny tego zdarzenia a nade wszystko dlatego, że organ stosował przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych natomiast przepisy dotyczące katastrofy znajdują się w rozdziale 7. Wskazano także na wadliwe zobowiązanie jednocześnie zarządzającego obiektem i jego użytkownika do wykonania nałożonych obowiązków, gdy z przepisów wynika, iż obowiązek ten ciąży na właścicielu lub zarządzającym obiektem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie decyzja organu I instancji oparta została na przepisie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego tym niemniej należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł być podstawą wydania decyzji gdyż stanowi, że w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Zatem przepis ten jest podstawą do podjęcia działań przez sam organ a jedynie koszty podjętych środków zabezpieczających obciążają właściciela lub zarządcę. Tym niemniej nie można uznać, że organ wydał decyzję bez podstawy prawnej a tylko z błędnym jej przywołaniem, co stanowiło uchybienie nie mające znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego na który organy wprawdzie się nie powołały daje możliwość podjęcia działań o jakich mowa jest w zaskarżonej decyzji. Przepis ten brzmi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa wyżej, organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa wyżej podlega natychmiastowemu wykonaniu. Artykuł 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację unormowanego w art. 61 obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obliguje on właściwy organ nadzoru budowlanego, do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 Prawa budowlanego może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie sądu nie było przeszkód aby obowiązek ten został nałożony na oba podmioty wymienione w decyzji, zwłaszcza że C. mógł być uznany za podmiot sprawujący faktyczny zarząd. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji. Jednak na tamtym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie mógł określić precyzyjnie działań koniecznych do usunięcia tych nieprawidłowości gdyż ich zakres podlegał dalszemu badaniu (stąd potrzeba wydania postanowień z art. 81 c Prawa budowlanego). Należy przyjąć, iż dalsze działania organu zależeć będą od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, aby zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny tego obiektu. Zatem w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać zarządcę do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. To jednak będzie w niniejszym przypadku zależeć od wyników prowadzonego w dalszym ciągu postępowania. W przypadku niedozwolonego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest nakazanie każdej czynności, która zapewni usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska czy bezpieczeństwa mienia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającemu wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym. Na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego decyzja wdana w tym trybie może równocześnie zawierać zakaz użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Normy Prawa budowlanego w tym także rozstrzygnięcia wydawane w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie mogą naruszać przepisów odrębnych odnoszących się do zabytków, w tym wypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Oznacza to, iż wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości uzależnione jest od uprzedniego uzyskania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kategoryczne sformułowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. Kwestia realizacji dyspozycji art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego została pozostawiona uznaniu organu. Wykładnia celowościowa tego przepisu wymaga jednak aby organ wydał zakaz użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdyby istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.